Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. – po rozpatrzeniu odwołania opiekuna prawnego K. S. – R. S. – utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta K. decyzję p.o. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. orzekającą o odmowie przyznania K. S. zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1, ust.2, ust. 3, art. 24 ust. 2, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. – dalej u.ś.r).
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 6 czerwca 2014 r. R. S. – opiekun prawny K. S., wystąpił o do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej MOPS) o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla K. S. z tytułu niepełnosprawności. Do wniosku załączono oświadczenie opiekuna prawnego, że jedynym źródłem utrzymania K. S. jest renta ZUS oraz, że nie pobiera ona żadnego dodatku z KRUS, ZUS "ani innej instytucji"; orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2014 r. o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji do 31 maja 2019 r.; decyzję ZUS Inspektorat w K., z której wynika uprawnienie K. S. do renty rodzinnej do dnia 31 maja 2009 r. i w której umieszczono adnotację, o nieprzysługiwaniu dodatku pielęgnacyjnego z uwagi na fakt przebywania wnioskodawczyni w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym.
Z akt administracyjnych wynika, że decyzją Marszałka Województwa D. we W. z dnia [...] września 2007 r. K. S. umieszczona została w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym [...] w B. (do dnia 10 września 2009 r). Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. ZUS Inspektorat w K. wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2009 r. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Kierownik MOPS w K. przyznał K. S. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w kwocie 152 zł miesięcznie na okres od 1 października 2009 r. do 30 czerwca 2012 r. Po upływnie tego terminu opiekun prawny K. S. ponownie wystąpił o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego przedkładając orzeczenie o niepełnosprawności na okres do 31 maja 2014 r. W związku z powyższym wnioskiem, MOPS uzyskał pismo ZUS Inspektorat w K. z dnia 26 czerwca 2012 r. w którym podano, że K. S. "pobierała dodatek pielęgnacyjny w okresie od 8 kwietnia 2003 r. do 30 czerwca 2009 r. Od 1 września 2009 r. dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje z powodu jej pobytu w zakładzie opiekuńczo-leczniczym". Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. MOPS przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 lipca 2012 r. do 31 maja 2014 r..
Rozpatrując wniosek z dnia 6 czerwca 2014 r. (poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji) MOPS powołał się na pismo ZUS Inspektorat w K. z dnia 16 czerwca 2014 r. informujące, że K. S. jest uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego, jednakże z uwagi na pobyt w zakładzie opiekuńczo – leczniczym dodatek nie jest wypłacany. Mając na uwadze powyższą informację, MOPS decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił przyznania K. S. zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2014 r. wskazując, że zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Ponieważ K. S. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego nie może pobierać zasiłku pielęgnacyjnego, przy czym bez znaczenia pozostaje fakt wstrzymania wypłaty tego dodatku.
W odwołaniu od powyższej decyzji, opiekun prawny K. S. podniósł, że jest ona całkowicie ubezwłasnowolniona i od kilkunastu lat pozostaje pod opieką Zakładu Opiekuńczo - Leczniczego [...] w B. Podkreślił, że nie pobiera żadnego dodatku z ZUS czy KRUS. Ponosi także opłatę za pobyt w Zakładzie w wysokości 70% dochodu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. nie uwzględniło powyższego odwołania.
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium wskazało, że zasiłek pielęgnacyjny przewidziany w ustawie o świadczeniach rodzinnych przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł przysługuje: 1/ niepełnosprawnemu dziecku; 2/ osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3/ osobnie która ukończyła 75 lat. Według art. 16 ust. 3 ww. ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje natomiast osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 16 ust.
- 5) oraz osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6).
Mając na uwadze powyższe regulacje, organ II instancji stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy uprawnienia K. S. do dodatku pielęgnacyjnego, który z uwagi na jej pobyt w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym nie jest wypłacany, który to dodatek, stanowi przeszkodę do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego.
Kolegium wskazało, że wymienione świadczenia uregulowane są w dwóch odrębnych ustawach przewidujących odmienne kryteria ich przyznania i inne organy uprawnione do orzekania w tym przedmiocie. Dodatek pielęgnacyjny przyznawany jest przez organy rentowe na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i przysługuje osobie uprawnionej do renty lub emerytury, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (art. 75 ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny uregulowany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, przyznawany jest według przedstawionych wcześniej kryteriów i zasad. Obie ustawy przewidują też negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie świadczeń. W przypadku dodatku pielęgnacyjnego jest nią przebywanie osoby uprawnionej do emerytury lub renty w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, chyba, że przebywa ona poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu (art. 75 ust. 4 ustawy).
Organ II instancji analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazał zwłaszcza na decyzję ZUS o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2009 r. oraz na pismo ZUS z dnia 16 czerwca 2014 r. informujące, że K. S. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, który nie jest wypłacany w związku z pobytem w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że wobec treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest możliwe przyznanie wnioskującej zasiłku pielęgnacyjnego. Fakt, że dodatek pielęgnacyjny nie jest wypłacany nie ma znaczenia, gdyż uprawnienie do tego świadczenia nadal istnieje a wstrzymanie wypłaty spowodowane było pobytem w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Na marginesie Kolegium wskazało, że nawet gdyby K. S. nie była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny również nie przysługiwałby jej, gdyż jest ona umieszczona w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie, co stanowi drugą negatywną przesłankę przyznania świadczenia.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem R. S. - opiekun prawny K. S., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi:
1/ naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez uchybienie zasadzie praworządności i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych a zwłaszcza nie uwzględnienie, że K. S. przebywa w zakładzie opiekuńczo-leczniczym na zasadzie odpłatności (70% dochodu);
2/ naruszenie prawa materialnego – art. 16 ust. 1–3, art. 24 ust. 2-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez błędne przyjęcie braku podstaw prawnych do zasiłku pielęgnacyjnego, podczas, gdy zachodzą przesłanki do jego przyznania zgodnie z wnioskiem opiekuna.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił wadliwość postępowania, w którym organy nie uwzględniły faktu odpłatnego pobytu jego siostry w zakładzie opiekuńczo-leczniczym oraz faktu nie pobierania dodatku pielęgnacyjnego z ZUS. Skoro K. S. ponosi koszty swojego pobytu w zakładzie w postaci 70% świadczenia rentowego, to należy jej się zasiłek pielęgnacyjny.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, zgadzając się jednak z zarzutem pominięcia okoliczności ponoszenia odpłatności przez niepełnosprawną za pobyt w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Organ stwierdził, że skoro ponosi ona jakiekolwiek koszty związane z przebywaniem w placówce to nie mamy do czynienia z instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie. Powyższe uchybienie, nie wpływa jednak – zdaniem organu - na prawidłowość decyzji odmawiającej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na przysługujące stronie uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania K. S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego stanowił przepis art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz.1456 ze zm. – dalej u.ś.r.), zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny (przyznawany w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji – art.16 ust.1) nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.
Dodatek pielęgnacyjny, przewidziany w ustawie z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2013r., poz. 1440 ze zm. – dalej ustawa emerytalna) przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (art. 75 ust. 1 ustawy). O przyznaniu tego świadczenia orzekają organy rentowe właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (art. 115 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 75 ust.4 tej ustawy dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba, że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu.
Z cytowanej wyżej treści art. 16 ust. 6 u.ś.r. wynika, że organy orzekające w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zobowiązane są do ustalenia, czy wnioskodawca jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie organy odmówiły prawa do zasiłku pielęgnacyjnego stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 u.ś.r. Tym samym okoliczność posiadania uprawniania do dodatku pielęgnacyjnego ma dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie. Należało zatem w sposób nie budzący wątpliwości, wykluczyć lub dowieść istnienia tej okoliczności. W ocenie Sądu, temu obowiązkowi orzekające w sprawie organy nie sprostały i nie wyjaśniły tym samym istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej.
Zarówno organ I jak i II instancji oparły się w tym względzie na piśmie ZUS Inspektoratu w K. z dnia 16 czerwca 2014 r. informującym, że strona jest nadal uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, ale nie jest on wypłacany z racji pobytu w zakładzie opiekuńczo – leczniczym. Kolegium wspomniało również o decyzji ZUS z dnia [...] lipca 2009 r. Na tej podstawie organy uznały, że strona nie została pozbawiona prawa do dodatku pielęgnacyjnego, za nieistotne uznając wstrzymanie wypłaty tego dodatku w związku z pobytem w zakładzie opiekuńczo-leczniczym.
Stanowiska takiego – wobec przedstawionych Sądowi akt sprawy – uznać należy za przedwczesne i nie sposób go zaakceptować. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje bowiem dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w dacie orzekania wnioskodawczyni miała ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego.
W aktach sprawy znajduje się co prawda kopia decyzji ZUS z dnia [...] lipca 2009 r. o wstrzymaniu wypłaty K. S. dodatku pielęgnacyjnego, jednak jest to egzemplarz niekompletny i nie wynika z niego konkretna podstawa prawna wstrzymania wypłaty świadczenia. Wskazano w niej ogólnie, na ustawę dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z FUS z adnotacją, że przyczyną wstrzymania wypłaty przedmiotowego dodatku jest fakt przebywania strony w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Na podstawie tego egzemplarza decyzji nie sposób jednak ustalić, czy strona ma nadal ma ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego, w szczególności w kontekście art. 134 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, stanowiącego podstawę do wstrzymania wypłaty świadczeń. Tymczasem według przywołanego przepisu, wstrzymanie wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mogło nastąpić jedynie gdyby prawo do dodatku ustało (art. 134 ust. 1 pkt 1) l ub nie istniało (pkt 4 tego artykułu).
Inne przyczyny określone w art. 134 ustawy emerytalnej, w przypadku dodatku pielęgnacyjnego nie wchodzą w grę. W orzecznictwie wskazuje się, że w istocie, podstawę dla wstrzymania wypłaty omawianego dodatku może stanowić tylko art. 134 ust. 1 pkt 1 - gdy powstaną okoliczności uzasadniające ustanie tego prawa, gdyż zawieszenie wypłaty świadczenia, nie może odnosić się do dodatku pielęgnacyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 25 marca 2011 r. I OSK 2059/10, LEX nr 1079744). Wstrzymanie wypłaty świadczenia nie następuje ex lege z mocy prawa, ale wymaga wydania decyzji, która powinna być doręczona zainteresowanemu, z podaniem przyczyny i podstawy prawnej wstrzymania i pouczeniem tej osoby o terminie i sposobie odwołania. Konsekwencją wstrzymania wypłaty świadczenia wskutek jego ustania jest to, że ewentualne ustalenie uprawnień do tego dodatku wymaga ponownego postępowania w sprawie (zob. Komentarz do art. 134 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r.
K Antonow, M.Bartnicki, B. Suchacki, ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz ABC, 2009 r., wyd. III). Wstrzymanie wypłaty wskutek ustania tego prawa jest więc definitywne. Jeżeli zatem przyjmowałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku dla K. S. było ustanie do niego prawa lub fakt, że prawo w ogóle nie istniało, trudno byłoby uznać, że jest ona nadal uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego.
W tych okolicznościach stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 u.ś.r. przy ustalaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, organy powinny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy K. S. – w świetle przywołanego przepisu art. 134 ustawy emerytalnej – jest uprawniona nadal do dodatku pielęgnacyjnego.
Wyjaśnienie powyższej kwestii jest tym bardziej istotne, skoro – jak wynika z akt sprawy – stanowisko ZUS względem uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego nie jest jednoznaczne. W piśmie z dnia 26 czerwca 2012 r. ZUS informował bowiem, że K. S. pobierała dodatek pielęgnacyjny w okresie od 8 kwietnia 2003 r. do 30 czerwca 2009 r. zaś od dnia 1 września 2009 r. dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje z powodu jej pobytu w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Podobne stwierdzenie zawarte jest w decyzji ZUS z dnia [...] maja 2014r. zalegającej w aktach sprawy. Od powyższych wypowiedzi zdecydowanie odbiega więc stanowisko ZUS zawarte w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r., według którego prawo do dodatku pielęgnacyjnego nadal jej przysługuje. Już choćby ze względu na wskazane sprzeczności w wypowiedziach ZUS-u, organy powinny doprowadzić do ich wyjaśnienia a nie bez żadnej oceny przyjmować pismo z dnia 16 czerwca 2014r. za podstawą do istotnych ustaleń faktycznych.
W tych okolicznościach przyjęcie przez organy, że strona nie jest uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego należy uznać za przedwczesne. Na podstawie budzących wątpliwości wypowiedzi organu rentowego oraz niekompletnego i niejasnego orzeczenia ZUS o wstrzymaniu wypłaty dodatku, nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, że K. S. nie była uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego, z tego względu, że posiada prawo do dodatku pielęgnacyjnego - tym bardziej w sytuacji, gdy nie jest on wypłacany. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że istotą regulacji art. 16 ust. 6 u.ś.r. jest wyeliminowanie przypadków, w których zasiłek pielęgnacyjny pobiera osoba która pobiera również dodatek pielęgnacyjny (tak NSA w wyroku z dnia 25 marca 2011 r. I OSK 2059/10, LEX nr 1079744). W niniejszej sprawie stan ten nie został wykazany.
Wyjaśnienie powyższych wątpliwości było elementem niezbędnym dla dokonania oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia prawa skarżącej do pomocy w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku opiekuna prawnego K. S. i prawidłowe uzasadnienie zapadłego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, organ I instancji powinien uzyskać decyzję potwierdzającą fakt oraz datę przyznania skarżącej uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego oraz kompletną i wierzytelną decyzję orzekająca o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia. Przy współpracy z ZUS, organ powinien podjąć kroki zmierzające do jednoznacznego ustalenia podstawy wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. Uzyskane akty należy poddać analizie prawnej. Dopiero na tej podstawie organ możliwa będzie oceny, czy ustalone okoliczności mogą świadczyć o ustaniu bądź nieistnieniu prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 152 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.