Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 48a ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 10 i 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.), § 5 i 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104, art. 107 § 1- ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) dalej: k.p.a., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. (dalej: organ I instancji, PPIS) wymierzył S. K. (dalej: strona, skarżąca) karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się w dniu [...] we W. do obowiązującego w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej zakazu przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celach wymienionych w § 5 ust. 1-4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz do obowiązującego w tym samym okresie zakazu korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że strona w dniu [...] we W. przemieszczała się rowerem po terenie Parku G. we W. bez celu opisanego w § 5 ust. 1-4 wskazanego wyżej rozporządzenia. Powyższe ustalenie organ I instancji poczynił w oparciu o materiały otrzymane ze Straży Miejskiej W. za pismem z dnia [...], nr [...], w tym o notatkę urzędową z interwencji podjętej wobec ww. osoby. Wskazaną dokumentację organ ocenił jako wiarygodną, rzetelną i stanowiącą istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia naruszenia ww. przepisów.
Z kolei wymierzając stronie karę w wysokości 10 000 zł organ I instancji wziął pod uwagę przede wszystkim wagę i okoliczności naruszenia prawa, potrzebę ochrony życia i zdrowia oraz warunki osobiste strony. W ocenie organu waga naruszenia prawa przez stronę w tej sprawie nie może być uznana za znikomą. Strona swoim zachowaniem stworzyła realne ryzyko narażenia siebie lub innych osób na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19).
Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej, podnosząc,że przed zatrzymaniem przez Straż Miejską była na zakupach i w związku z tym nie złamała zakazu. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie nałożonej kary oraz odsetek;
Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dalej: DPWIS, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej w części w jakiej odnosi się ono do naruszenia w dniu [...] przez stronę zakazu przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celach wymienionych w § 5 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję organ II instancji utrzymał w mocy.
W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji stwierdził, że stan faktyczny niniejszej sprawy, co do podstawowego faktu, iż w dniu [...] strona przebywała na terenie pokrytym zielenią pełniącym funkcje publiczne w ocenie organu odwoławczego nie budzi istotnych wątpliwości. Potwierdza tę okoliczność ww. notatka urzędowa funkcjonariuszy Policji, wyjaśnienia strony oraz "masterplan i koncepcja zagospodarowania Parku G. we W." pobrany ze strony [...] wykonany na zlecenie Zarządu Zieleni Miejskiej we W., w którym ul. E. R. zakwalifikowana jest jako "ścieżka spacerowa " i "trakt spacerowy otoczony zielenią wysoką" (str. 11 dokumentu).
Organ II instancji stwierdził, że prawodawca w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w § 17 ust. 1 wskazał: "W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż." Zatem zakaz ten dotyczył korzystania z terenów zieleni pełniących funkcje publiczne, które są pokryte roślinnością, a takim jest, co wskazuje sama odwołująca się, teren z trawnikiem. Organ II instancji wskazał,że w omawianym przepisie zawarte jest określenie "w szczególności", co czyni katalog wymienionych przez prawodawcę terenów/obszarów katalogiem otwartym. Tym samym strona wyczerpała znamiona deliktu administracyjnego określonego w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Stosownie do art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi za naruszenie zakazu korzystania z terenów zielonych ustawodawca przewidział możliwość wymierzenia kary administracyjnej w wysokości od 10.000,00 zł do 30.000,00 zł. Z tego względu - w ocenie organu odwoławczego - przepisy powyższe zostały zastosowane przez organ I instancji prawidłowo jako podstawa wydanej decyzji.
Z kolei oceniając wysokość kary wymierzonej stronie za przedmiotowe naruszenie zakazu korzystania z terenu pokrytego zielenią organ II instancji stwierdził, że zastosowana przez organ I instancji kara w wysokości 10000 zł., stanowiła minimalną karę przewidzianą za tego typu naruszenie prawa w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wymierzona stronie kara jest w najniższej ustawowo dopuszczalnej wysokości, organ odwoławczy nie może orzekać na niekorzyść strony odwołującej się, a nadto minimalna wysokość wymierzonej stronie kary jest sama w sobie na tyle wysoka, że - w ocenie organu II instancji - jest dostatecznie dotkliwa i pozwalająca na przyjęcie, że okaże się skuteczna.
Natomiast brak przesłanek do dodatkowego obniżenia wymierzonej kary z uwagi na to, że organ odwoławczy nie posiada kompetencji do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej poniżej jej dolnej granicy określonej w przepisie ustawy.
Jednocześnie - według organu II instancji - w powyższej sprawie nie zachodziły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary po myśli art. 189f k.p.a. Wagę naruszenia prawa, jakiego dopuściła się strona, jako działania naruszającego przepisy wprowadzane w istotnym celu publicznym tj. w celu zapobieżenia rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2, ocenić należało bowiem jako wyższą niż znikomą.
Końcowo organ II instancji odniósł się do zarzutu naruszenia obowiązującego w dniu zdarzenia § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. W ocenie DPWIS strona nie uchybiła powyższym przepisom, bowiem opuszczenie przez nią miejsca zamieszkania nastąpiło niewątpliwie w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego (zakupy produktów spożywczych, co potwierdzają przedstawione paragony). Stąd też w części dotyczącej ww. przepisu niniejsze postępowania należało umorzyć.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w której skarżąca wniosła o:
- - uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, czyli utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w kwocie 10.000,00 zł z tytułu niezastosowania się w dniu 7 kwietnia 2020 r. we W. do obowiązującego w tym samym okresie zakazu korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, a także umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i § 3 p.p.s.a.;
- - uchylenie decyzji organu I instancji, w pozostałej części tj. w zakresie wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej w kwocie 10.000,00 zł z tytułu niezastosowania się w dniu 7 kwietnia 2020 r. we W. do obowiązującego w tym samym okresie zakazu korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni na podstawie art. 135 p.p.s.a.;
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.;
Skarga została oparta na następujących zarzutach naruszenia:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 52 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie praw i gwarancji wolności poruszania się po terytorium RP, podczas gdy prawo przemieszczania się może podlegać ograniczeniu jedynie w stanach wyjątkowych np. w stanie klęski żywiołowej;
- - art. 48a ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 46b pkt 10 i 12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zagrożeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy wydane na ich podstawie rozporządzenie nie przewidywało ograniczeń w przebywaniu w parku w dniu wydania decyzji,
- - § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary administracyjnej z tytułu niezastosowania się w dniu 7 kwietnia 2020 r. we Wrocławiu do obowiązującego w tym samym okresie zakazu korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, podczas gdy nie istniały przesłanki do nałożenia na skarżącą przedmiotowej kary, albowiem skarżąca swoim zachowaniem nie stwarzała rzeczywistego zagrożenia dla zdrowia i życia innych osób, zachowywała dystans społeczny, a także zakrywała usta i nos maseczką, waga naruszonego przez skarżącą zakazu jest znikoma, a skarżąca poruszająca się rowerem po ulicy biegnącej skrajem parku nie miała świadomości, że droga ta, stosownie do przepisów prawa uznawana jest za park, albowiem nie była ona oznaczona jako park;
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie decyzji na notatce służbowej funkcjonariusza policji, podczas gdy notatka służbowa funkcjonariusza policji nie może być zgodnym z prawem dowodem w postępowaniu, którego przedmiotem jest wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie nakazów wprowadzonych w drodze aktów wykonawczych w związku z wystąpieniem stanu epidemii;
- - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że waga naruszonego przepisu jest większa niż znikoma, a w konsekwencji iż brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, albowiem skarżąca swoim zachowaniem nie stwarzała rzeczywistego zagrożenia dla zdrowia i życia innych osób, zachowywała dystans społeczny, a także zakrywała usta i nos maseczką;
- - art. 189c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i stosowanie przez organ przepisów nowego rozporządzenia, podczas gdy zaistniały okoliczności do zastosowania przez organ rozporządzenia obowiązującego poprzednio jako względniejszego dla strony,
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego, które przesądza o konieczności jego uchylenia,
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia dowodów zgromadzonych w sprawie, polegający w szczególności na pominięciu okoliczności dotyczących braku oznakowania terenu parku, braku informacji, że ww. terenu dotyczy zakaz wstępu, braku tablic informujących, gdzie zaczyna się teren tzw. parku miejskiego, znikomej wagi naruszonego przez skarżącą zakazu, zachowania przez skarżącą reżimu sanitarnego i oraz faktu nie stanowienia przez skarżącą zagrożenia dla innych osób, braku świadomości skarżącej poruszającej się rowerem po ulicy biegnącej skrajem parku co do faktu, że droga ta, stosownie do przepisów prawa uznawana jest za park, albowiem nie była ona oznaczona jako park, oznaczenia ww. drogi jako park dopiero w dniu [...], jak również sytuacji finansowej skarżącej,
- - art. 80 k.p.a. przez dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, tj. przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na tym, że zebrany materiał dowodowy abstrahuje od wielu istotnych i niewyjaśnionych wątków sprawy i nie pozwala na wydanie przekonywującej decyzji, albowiem nie uwzględnia okoliczności dotyczących braku oznakowania terenu parku, braku informacji, że ww. terenu dotyczy zakaz wstępu, braku tablic informujących, gdzie zaczyna się teren tzw. parku miejskiego, braku świadomości skarżącej poruszającej się rowerem po ulicy biegnącej skrajem parku co do faktu, że droga ta, stosownie do przepisów prawa uznawana jest za park, znikomej wagi naruszonego przez skarżącą zakazu, zachowania przez skarżącą reżimu sanitarnego i oraz faktu nie stanowienia przez skarżącą zagrożenia dla innych osób, sytuacje finansowej skarżącej, a w konsekwencji dokonanie błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, będącego konsekwencją naruszenia przepisu wskazanego powyżej, polegający na przyjęciu, że waga naruszonego przez skarżącą zakazu była wyższa niż znikoma, skarżąca umyślnie i celowo naruszyła zakaz korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, swoim zachowaniem skarżąca stworzyła realne ryzyko narażenia siebie lub innych osób na zakażenie wirusem SARS-CoV-2;
- - art. 8 k.p.a. i art. art. 9 k.p.a. poprzez niepogłębianie zaufania strony do organów władzy publicznej przejawiające się m.in. pozornym charakterem umożliwienia stronie udziału w prowadzonym postępowaniu, jak również poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny, niechroniący interesów strony;
- - art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. przez pominięcie wskazania, którym dowodom organ dał wiarę i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyn.
Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko strony w sprawie wraz z uzasadniająca je argumentacją. Dodatkowo podniósł, że zarzuty strony wymierzone w zgodność z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wykraczają poza kognicję organu odwoławczego. Organy administracji publicznej są bowiem powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są w żadnej mierze uprawnione do badania ich konstytucyjności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
W punkcie wyjścia oceny zasadności wywiedzionej skargi wypada przytoczyć brzmienie przepisów art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stanowiących materialnoprawną podstawę nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej. Przepis art. 48a ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 (pkt 3 - czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; pkt 4 - zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; pkt 5 - obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów) lub w art. 46b pkt 2 i 8 (pkt 2 - czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; pkt 8 - czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).
Jednocześnie w podstawie prawnej obu decyzji wydanych w sprawie organy orzekające powołały się również na przepisy § 5 oraz § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które okresie od 1 kwietnia 2020r. do 11 kwietnia 2020 r. przewidywały zakaz przemieszczania się w czasie stanu epidemii, z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie (§ 5) oraz zakaz korzystania z terenów zieleni (§ 17 ust.1).Powołane wyżej rozporządzenie epidemiczne Rady Ministrów zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 i 2112).
Wobec uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji w części dotyczącej naruszenia zakazu, o którym mowa w § 5 wskazanego rozporządzenia i umorzenia w tej części postępowania administracyjnego, a następnie niekwestionowania rozstrzygnięcia w tej części w skardze do sądu administracyjnego, rozważania i ocena Sądu ograniczą się wyłącznie do naruszenia przez skarżącą - według obu organów orzekających w sprawie - zakazu ustanowionego w § 17 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. (zakaz korzystania z terenów zieleni), a ta okoliczność determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie przepisów art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b ust.2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
W związku powołaniem się przez organy obu instancji do zakazu określonego w akcie podstawowym (rozporządzeniu) należy poddać analizie podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji. W pierwszej kolejności zauważyć należy zauważyć, że w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu.
Wymaga też podkreślenia, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20, LEX nr 3093916) i zasadniczy tok rozważań tegoż Sądu, a mianowicie, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.
Stosownie do art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.
Tymczasem przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Z kolei z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że przepis art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zawierający upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia z dnia 31` marca 2020 r. nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przy czym przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zasadniczo brak.
W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz " bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych.
W konsekwencji uznać należy,że nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie sposób także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust.
4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).
Przechodząc na grunt okoliczności badanej sprawy (w zakresie zaskarżonym skargą) istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do kwestii czy naruszenie zakazu ustanowionego w § 17 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. w związku z wystąpieniem stanu epidemii mogło stanowić (współstanowić) podstawę do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Nie budzi bowiem wątpliwości, że wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów zakazu korzystania od dnia 1 kwietnia 2020r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż, stanowiło wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju wolność została zagwarantowana wprost postanowieniami art. 52 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z których wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu.
Wypada w tym miejscu przypomnienia, że kwestia ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 52 us t. 1 Konstytucji RP wolności poruszania się) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów była już przedmiotem rozstrzygania przez Sąd Najwyższy i sądy administracyjne. W tej materii istnieje już ustalona i jednolita linia orzecznicza, odwołująca się do stabilnego i ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji RP mogą być ustanowione tylko w ustawie, a brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności prowadzić musi do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego znaczenie prawne art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polega na ustanowieniu dodatkowego nakazu szczegółowości regulacji ustawowej w tych wszystkich unormowaniach, które dotyczą ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Wskazuje się, że w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy (zob. wyroki TK: z dnia 19 maja 1998 r. sygn. U 5/97, z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. K 34/99; z dnia 6 marca 2000 r. sygn. P 10/99, z dnia 7 listopada 2000 r. sygn. K 16/00, z dnia 19 lipca 2011 r. sygn.. P 9/09).
Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z 25 maja 1998 r. sygn. U 19/97 wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności.
Znaczenie obowiązywania zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w sferze unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, nie może pomijać tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jednostki, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej w związku z COVID-19 spowodowało jednak, że prawodawca, ustanawiając ograniczenia praw i wolności jednostki, związany był zakazem naruszania ich istoty wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Jak wskazano w wyroku TK z dnia 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art.
2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa.
Spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że udzieleniu delegacji ustawowej do wprowadzenia, w formie rozporządzenia, zakazu korzystania z pełniących funkcje publiczne terenów zieleni, sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W badanej sprawie nie można również pomijać tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej. Jak wynika z współstanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W art. 46a tej ustawy wskazano, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b.
Z kolei z art. 46b pkt 8 wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia. Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło w § 17 ust., że w okresie od 1 kwietnia 2020r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się korzystania z: pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż.
Uwzględniając zatem normatywny kontekst obowiązywania ustanowionego w § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. zakazu korzystania z określonych terenów, trzeba uznać, że jest to przepis sankcjonowany w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tego ograniczenia przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w punktach 1-5, przepis ten odsyłała do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc do przepisów kompetencyjnych, zaś w punktach od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.
Jeżeli zatem w pkt 8 art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest mowa o "czasowym ograniczeniu korzystania z lokali lub terenów", to rekonstrukcja znamion deliktu administracyjnego, przewidzianego w art. 48a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, nie może pomijać konieczności odwołania się do przepisu § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie przypisywane określonej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 wskazanej wyżej ustawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych), wyznaczających zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktu administracyjnego czyli regulacja o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym, zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym, a nie w ustawie., przez co naruszono zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy(zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2021r. sygn..II GSK 1011/21).
W konsekwencji stwierdzić należy, że naruszenie wynikającego z art. 92 Konstytucji wymogu konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy spowodowało, że wskazane wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020r. stało się w gruncie rzeczy aktem samoistnym i tym samym pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru wobec ustawy. Ja wynika bowiem z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w rozporządzeniu powinny być zamieszczone jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, to jednak ustrojodawca nie określił w jakich formach i jakimi środkami powinien być wykonany powyższy obowiązek. Wobec tego oznacza to, że ma być on realizowany przy użyciu zwykłych środków konstytucyjnych. Jeśli zatem w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii nie przewidziano zasad, które dotyczą stanów nadzwyczajnych, to przemawia to za tym, że ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi w pełni spełniać standardy konstytucyjne.
Ma zatem rację skarżącą, kiedy wywodzi,że w sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, prawa i wolności konstytucyjne, nie mogły zostać tak znacznie ograniczone aktem podustawowym, opartym na ogólnym upoważnieniu ustawowym.
W konsekwencji, w świetle przedstawionych argumentów, uwzględniając znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw, nie może budzić wątpliwości, że przepis § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim zakazu.
Zdaniem Sądu, o ile wprowadzone wspomnianymi wyżej rozporządzeniami zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, to jednak tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności poruszania się. Wobec tego stosując określoną w art. 178 Konstytucji RP konstytucyjną zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd odmówił zastosowania wskazanej wyżej regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r., czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.
Natomiast uwzględnienie najdalej idącego zarzutu o charakterze konstytucyjnym, wskazującego na konstytucyjny deficyt materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej, uzasadnia odstąpienie Sądu od ustosunkowania do pozostałych zarzutów skargi, gdyż miały one charakter wyłącznie posiłkowy i pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy.
Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej p.p.s.a., do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji w części zaskarżonej, o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd uznał,że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego,. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17).
W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją - zdaniem Sądu - mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wobec tego Sąd, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowania administracyjnego, o czym orzeczono jak w pkt II tenoru wyroku.
O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. a w zw. § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 poz.1800 z późn.zm)), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 2017 zł, przy czym na koszty te składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (1800 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).