Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...], adresowaną do J. K. i K. M. (dalej: strony, skarżący), wydaną z powołaniem się na przepisy art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz.195) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) - dalej: k.p.a., Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej:, organ I instancji, PPIS we W.) z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 13 000 zł za niezastosowanie się w dniu 1 i 3 lutego 2021 r. w lokalu O. Pl. B. we W., do wynikającego z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 z późn. zm.) oraz w dniu 9 kwietnia 2021 r. w ww. lokalu, do wynikającego z § 9 ust. 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia19 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 512 z późn. zm.) zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów w pizzerii "O." zlokalizowanej przy pl. B. we Wrocławiu.
W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji poczynił następujące ustalenia:
- - w dniu [...], upoważnieni przez PPIS we W. pracownicy przeprowadzili kontrolę sanitarną, w lokalu pn. "O." znajdującym się przy Pl. B. we W., należącym do stron, prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą: K. s.c. z siedzibą ul. O. we W.,
- - w protokole kontroli sanitarnej tematycznej Nr [...] odnotowano, że w części lokalu o powierzchni ok. 170 m2, znajduje się sala konsumencka z ok. 40 miejscami siedzącymi, w lokalu znajdowała się również informacja dotycząca wyłączenia z użytkowania co drugiego stolika. Personel pracujący w lokalu realizował obowiązek zakrywania ust i nosa,
- - podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w postaci prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów do konsumpcji gościom siedzącym przy stolikach. W czasie kontroli w lokalu zajęte były 2 stoliki, przy których siedziało w sumie 4 klientów,
- - w dniu [...] PPIS we Wrocławiu otrzymał drogą elektroniczną z Komendy Miejskiej Policji we W. notatkę urzędową funkcjonariuszy Policji dotyczącą przeprowadzonej w dniu [...] kontroli przestrzegania obostrzeń sanitarnych w lokalu O. znajdującym się przy Pl. B. we W. i stwierdzonego naruszenia zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Podczas kontroli funkcjonariusze Policji stwierdzili, że przed lokalem znajduje się grupa ok. 10-ciu osób oczekujących na wejście do środka, wewnątrz lokalu przebywa również ok. 10-ciu osób siedzących przy stolikach pojedynczo lub po dwie osoby, które konsumowały posiłki i napoje na miejscu,
- - w dniu [...] wpłynęły do organu notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, dotyczące przeprowadzonej w dniu [...] w ww. lokalu kolejnej kontroli przestrzegania obowiązujących ostrzeżeń sanitarnych i stwierdzonych nieprawidłowości w postaci naruszenia zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Podczas tej interwencji, zarówno wewnątrz lokalu, jak i przed nim, zastano większą grupę osób. Na wejście do lokalu oczekiwała grupa ok. 20 osób. a w lokalu znajdowała się grupa osób, które siedziały przy stolikach pojedynczo lub po dwie osoby, spożywały posiłki i piły napoje na miejscu. Było to w sumie 11 osób, wszystkie zostały wylegitymowane. Obecna na miejscu menadżerka lokalu M. F. poinformowała funkcjonariuszy Policji, że działalność lokalu prowadzona jest z zachowaniem reżimu sanitarnego. Według menadżerki, w lokalu zajętych jest 50 procent miejsc siedzących, czyli co drugi stolik, odstępy między stolikami wynoszą co najmniej metry, jest prowadzona dezynfekcja rąk, goście są zobowiązani do zakrywania ust i nosa do czasu zajęcia stolika, obsługa również jest zobowiązana do noszenia maseczek podczas obsługi klientów,
- - przesłuchania stron wynika, że nie zaprzeczają one faktowi prowadzenia działalności zabronionej rozporządzeniem, tłumacząc ten fakt m.in. trudną sytuacją finansową przedsiębiorstwa oraz koniecznością utrzymania firmy i miejsc pracy.
W ocenie PPIS we W., zarzuty stron związane z prawidłowością wprowadzonych na mocy rozporządzeń ograniczeń, zakazów i nakazów, w tym także w kontekście naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wykraczają poza kognicję organu orzekającego w sprawie. Organy administracji publicznej są bowiem powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są w żadnej mierze uprawnione do badania ich konstytucyjności. Organ I instancji oceniając materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania, a w szczególności ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonych kontroli przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej i funkcjonariuszy Policji oraz mając na uwadze stanowisko stron, uznał, że strony prowadzące działalność gospodarczą, nie zastosowały się w dniu [...] w lokalu O., Pl. B. we W., do wynikającego z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz w dniu [...] w ww. lokalu, do wynikającego z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. — Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów.
W ocenie organu I instancji dowodami świadczącymi o naruszeniu przedmiotowego zakazu przez strony, prowadzące działalność gospodarczą pod nazwą: K. s.c, są ustalenia poczynione w toku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dniu [...] (protokół kontroli sanitarnej nr [...]), informacje wynikające z notatek urzędowych funkcjonariuszy Policji z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] oraz wyjaśnienia stron postępowania.
Z tych względów w dniu [...] PPIS we W. decyzją nr [...] wymierzył stronom karę pieniężną w kwocie 13 000 zł, biorąc pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa oraz potrzebę ochrony życia i zdrowia. W ocenie organu I instancji waga naruszenia prawa przez strony w tej sprawie nie może być uznana za znikomą. Działalność prowadzona przez przedsiębiorców w lokalu O. we W. w dniach [...] oraz w dniu [...] stanowiła realne ryzyko narażenia ludzi (klientów) na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19).
Strony odwołały się od decyzji pierwszo-instancyjnej, wnosząc o: 1/ stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; albo 2/ uchylenie wydanej decyzji oraz umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.
Odwołujący się podnieśli zarzut naruszenia następujących przepisów:
- - art. 6 oraz art. 8 kpa. w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) dalej: Konstytucja RP poprzez zastosowanie przepisów wydanych bez podstawy prawnej,
- - art. 22 Konstytucji RP poprzez karanie za prowadzenie działalności gospodarczej przez Stronę,
- - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wykreowania sytuacji w postaci faktycznego ograniczenia działalności gospodarczej przedsiębiorcy wydaną decyzją,
- - art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wymierzenie kary finansowej przez Sanepid, która stanowi formę odpowiedzialności karnej obywateli, o której może orzekać tylko i wyłącznie Sąd, a nadto odpowiedzialność ta oparta jest nie na zasadzie winy, jak ma to miejsce w przypadku przestępstw lub wykroczeń, lecz ma charakter obiektywny, w związku § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
- - art. 48a ust. I pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, polegające na błędnym zastosowaniu ww. przepisów i wskutek tego uznaniu, że zaistniały przestanki do zastosowania tego przepisu w sprawie, podczas gdy brak było podstaw do zastosowania ww. przepisów i nałożenia na kary pieniężnej;
- - art. 189c k.p.a. w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której powinien być on zastosowany przez organ, albowiem w chwili wydawania decyzji przez organ rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 oraz 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii było uchylone, zaś obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które winien stosować organ wydając zaskarżoną decyzję, jako względniejsze dla Strony,
- - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, w której przeprowadzono dowód z wyroków sądów administracyjnych wskazujących wyraźnie na nieprawidłowość postępowania organów Inspekcji Sanitarnej,
- - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmienne rozstrzygnięcie w sytuacji istotnej zmiany stanu prawnego, w porównaniu do organu drugiej instancji, który w postępowaniu dotyczącym poprzedniej decyzji tut. organu, prawidłowo umorzył postępowanie z uwagi na istotną zmianę stanu prawnego;
- - art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę, że w niniejszej sprawie naruszenie nie jest znikome, w sytuacji, gdy nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie, w szczególności poprzez powołanie biegłego, który podjął by się zweryfikowania czy ryzyko narażenia na zakażenie faktycznie istniało albo dokonanie weryfikacji, czy z prowadzonych przez tut. organ śledztw epidemiologicznych, do których jest powołany, wynika, że do jakiegokolwiek zakażenia w lokalu stron doszło.
Organ II instancji rozpatrując odwołanie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i ustalonemu stanowi faktycznemu. Zaznaczył, że strony- prowadzące wspólnie przedsiębiorstwo w formie spółki cywilnej - w zeznaniach z dnia 6 maja 2021 r. potwierdziły że od dnia 31 stycznia 2021r. wznowiły działalność w lokalu "O." przy pl. B. we W. w zakresie stacjonarnej obsługi klientów. Fakt wznowienia działalności stacjonarnej przez przedsiębiorców w powyższym lokalu potwierdzają również zapisy w protokole kontroli sanitarnej przeprowadzonej przez PPIS w we W. w dniu [...] i w notatkach urzędowych przedłożonych przez organy Policji z [...]. Takie działanie stron naruszało ówcześnie obowiązujący § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, który stanowił, że prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.
A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.
Według organu II instancji naruszenie czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców wprowadzonych w związku ze stanem epidemii na podstawie art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.) stanowi natomiast delikt administracyjny określony w art. 48a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, który podlega ukaraniu administracyjną karą pieniężną w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Zdaniem organu odwoławczego zasadności wymierzonej przez organ I instancji kary nie uchyla fakt, że przedmiotowe ograniczenia dotyczące działalności gastronomicznej w dacie wydawania niniejszej decyzji odwoławczej już nie obowiązywały.
Natomiast – w ocenie organu odwoławczego - w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 189c k.p.a.. zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Według organu II instancji, przepis art. 189c k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy pomiędzy popełnieniem czynu, a ukaraniem, prawodawca dokonałby zmiany swoich ocen, uznając za niesłuszne bądź to samo ustanowienie określonego nakazu lub zakazu, bądź to sankcje, jakie były powiązane z naruszeniem danego zakazu lub nakazu. O takiej sytuacji nie może być mowy w niniejszej sprawie, albowiem już w dacie wszczęcia postępowania przedmiotowe ograniczenie miało charakter czasowy - obowiązując do dnia 14 lutego 2021r.
Jako ograniczenie czasowe zostało ono także powtórzone w kolejnych rozporządzeniach i ostatecznie obowiązywało do dnia 15 maja 2021 r. - zgodnie z § 9 ust. 13 i 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861). Co więcej, czasowość obowiązywania ograniczenia prowadzenia określonych rodzajów działalności jest istotą tego ograniczenia wprost wyrażoną w art. 46b pkt 2 ustawy zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Okoliczności te - zdaniem organu II instancji - prowadzą do konkluzji, że zasada określona w art. 189c k.p.a. nie może znaleźć zastosowania do sytuacji naruszenia nakazów i zakazów, które z mocy samego prawa mają charakter czasowy i które wygasają zgodnie z konsekwentnym w tym względzie stanowiskiem samego prawodawcy. Stosowaniu art. 189c k.p.a. w odniesieniu do tego typu nakazów i zakazów sprzeciwia się bowiem konieczność zapewnienia wewnętrznej spójności systemu prawa. Nie można bowiem w omawianej kwestii stwierdzić, aby doszło ze strony prawodawcy do jakiejkolwiek zmiany jego ocen, kwestionującej zasadność wprowadzenia zakazu w konkretnym okresie czasu, na jaki został on przewidziany. Stąd też należy uznać, że wygaśnięcie określonego zakazu i nakazu czasowego, następujące zgodnie z niezmienioną w tym względzie wolą samego prawodawcy, nie jest zmianą prawa w rozumieniu art. 189c k.p.a. i nie daje podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie takiego nakazu i zakazu popełnione w okresie przed jego wygaśnięciem.
Organ II instancji zaznaczył także, że art. 189c k.p.a. wprost stanowi o konieczności uwzględniania na korzyść strony zmiany przepisów ustaw. Ograniczenia działalności gastronomicznej wyrażone były w przepisach rozporządzenia, a nie ustawy (§ 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.). Przepis ustawy stanowiący podstawę wprowadzenia tego zakazu tj. art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi, obowiązywał i obowiązuje w niezmienionej treści zarówno w dacie zdarzenia, jak i w dacie orzekania, podobnie jak art. 48a ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy, będący bezpośrednią podstawą wymierzenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie.
Podsumowując ten wątek, organ II instancji stwierdził,że brak podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 189c k.p.a. jednocześnie implikował konieczność oceny przedmiotowego deliktu administracyjnego według przepisów obowiązujących w dacie jego zaistnienia. Regułą bowiem jest, że miarodajny dla oceny deliktu administracyjnego jest stan prawny z daty jego popełnienia.
Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności przepisów rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z przepisami Konstytucji RP, organ II instancji ocenił te zarzuty jako wykraczające poza kognicję organu odwoławczego. Organy administracji publicznej są bowiem powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są w żadnej mierze uprawnione do badania ich zgodności z Konstytucją RP lub innymi aktami prawnymi wyższego rzędu.Kontroli tej organ odwoławczy nie mógł także sprawować w sposób pośredni stosując przywoływany przez stronę art. 7a § 1 k.p.a., albowiem powoływane przez stronę wątpliwości, co do zgodności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie są wątpliwościami "co do treści normy prawnej", ale co do przyjętego trybu wprowadzenia normy prawnej do systemu prawa i jej hierarchicznego usytuowania w tym systemie.
Przepis art. 7a § 1 k.p.a. wyraźnie wskazuje,że może mieć zastosowanie tylko do rozstrzygania wątpliwości, "co do treści normy prawnej". Nadto zgodnie z art. 7a § 2 k.p.a. przepisu art. 7a § 1 k.p.a. nie stosuje się, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, a realizację przeciwepidemicznej polityki państwa z pewnością należy uznać za przejaw działania w takim właśnie interesie.
W tym zakresie organ II instancji podkreślił, że w obowiązującym stanie epidemii ogłoszonym w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, każdy kontakt międzyludzki (a już w szczególności kontakt w zamkniętym pomieszczeniu) skutkuje bezpośrednim ryzykiem zakażenia się przytoczonym patogenem, a tym samym stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi, gdyż powszechnie znanym jest fakt występowania w przedmiotowym okresie (luty, marzec, kwiecień 2021 r.) licznych przypadków zgonów i hospitalizacji w wyniku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2. To natomiast rolą prawodawcy, a nie stron postępowania, jest wyważenie, z których kontaktów międzyludzkich w stanie epidemii można i należy zrezygnować, a które mimo epidemii winny zostać utrzymane dla zachowania podstawowych ram funkcjonowania państwa i gospodarki. Wyważenie racji zdrowotnych, państwowych i ekonomicznych następuje natomiast poprzez wprowadzenie przez władze Rzeczypospolitej Polskiej właściwych ograniczeń, nakazów, które są na bieżąco aktualizowane w zależności od aktualnej sytuacji epidemicznej w Rzeczypospolitej Polskiej i krajach ościennych.
Zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP prowadzenie polityki przeciwepidemicznej jest kompetencją władz publicznych Rzeczypospolitej Polskiej, a skuteczność tej polityki warunkowana jest przede wszystkim przestrzeganiem wprowadzonych ograniczeń, nakazów i zakazów, do czego stosownie do art. 83 Konstytucji RP zobligowana jest każda osoba znajdująca się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że właściwie organ I instancji uznał, że strona dopuściła się wskazanego deliktu administracyjnego, a kara w orzeczonej wysokości jest właściwą do realizacji celów kary tj. zapewnienia w przyszłości realizacji przez stronę (oraz inne podmioty) nakazów, zakazów i ograniczeń związanych ze stanem epidemii. Kara ta uwzględnia także fakt, że z tytułu dokonywanego naruszenia prawa strony czerpały korzyści finansowe.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w której skarżący wnieśli o: 1/ uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, 2/ o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 34 złotych.
Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:
- - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 22 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżących kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności w oparciu o regulacje sprzeczne z normą rangi konstytucyjnej - wprowadzone bez stanu nadzwyczajnego, bez szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a także w postaci trwałego zakazu w miejsce ograniczenia możliwości prowadzenia działalności,
- - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.) oraz § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez oparcie decyzji o podstawę prawną sprzeczną z normą rangi konstytucyjnej, wprowadzoną z naruszeniem hierarchii źródeł prawa, bez szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania,
- - art. 105 § 1 w zw. z art. 189c k.p.a. poprzez wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania,
- - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez opieszałe prowadzenie postępowania oraz wyciąganie w uzasadnieniu decyzji argumentów niezgodne z zasadami logiki i prawidłowego wnioskowania, co podważa zaufanie do władzy publicznej z uwagi na brak profesjonalizmu.
W uzasadnieniu skargi wskazano,że wbrew stanowisku obu organów, podstawowym zagadnieniem jest rozważenie legalności materialnych podstaw prawnych nałożenia na skarżących dolegliwej w swych konsekwencjach finansowych kary pieniężnej w kwocie 13 000 zł. Skarżący podnieśli, że w dniu wydawania decyzji organu II instancji, jak i w dniu wydawania decyzji I instancji - nie istniała podstawa prawna jej wydania. W dniu wydawania obu decyzji nie obowiązywała już niekonstytucyjna regulacja uniemożliwiająca prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Wobec czego organy obu instancji niewłaściwie niezastosowany art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a. w sytuacji kiedy należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Art. 189c k.p.a. wprowadza dopuszczalność odejścia przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej od stosowania przepisu prawa materialnego, który obowiązywał w dniu orzekania, tylko jeśli norma wcześniejsza jest względniejsza. W niniejszej sprawie, organ odchodzi od zasady wynikającej z art. 189c k.p.a. i wybiera normę o surowszym rygorze, co jest sytuacją podwójnego naruszenia tegoż przepisu.
Według skarżących przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w chwili popełnienia zarzucanego skarżącym deliktu nie sankcjonowały in concreto tego rodzaju czynu. Wobec czego organ administracyjny winien w świetle art. 189c k.p.a. czytać te regulacje łącznie z odsyłającą ją do przepisu rozporządzenia i prowadzić wykładnię z uwzględnieniem stanu prawnego względniejszego dla strony. W tym przypadku wykładnia względniejsza dla strony winna prowadzić do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec braku zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w dniu wydawania decyzji przez organ.
W ocenie skarżących, nie można się zgodzić z argumentacją organu II instancji jakoby niezastosowanie art. 189c k.p.a. miało związek z tym, że zmiana rozporządzenia jest związana ze zmianą sytuacji epidemicznej a nie wolą ustawodawcy, który wycofałby się z takiego rozwiązania. Po pierwsze zarówno w dniu wydawania decyzji, jak również w dniu składania rzeczonego odwołania sytuacja epidemiczna w RP jest podobna lub gorsza niż w dniu wskazanych zdarzeń, będących podstawą prowadzenia postępowania. Po drugie, pomimo wyższych liczb dziennych stwierdzanych zakażeń oraz liczby zgonów prawodawca nie wprowadza dziś na nowo ograniczeń związanych z czasowym ograniczeniem działalności gospodarczej, tym samym nieuzasadnione jest szukanie pozaprawnych uzasadnień uchylenia zakazów ograniczania konstytucyjnych wolności, czego w treści decyzji dokonuje organ. Według skarżących, takie stwierdzenie organu odwoławczego jest przekroczeniem uprawnień, norma art. 189c k.p.c. nie zezwala organowi na badanie podstaw zmian ustawodawcy - a jedynie zobowiązuje organ administracyjny do zastosowania regulacji względniejszej dla strony.
Jest to zobowiązanie niezależne od sytuacji politycznej, ekonomicznej czy epidemicznej państwa. Organ rażąco narusza prawo, k.p.a., kiedy pozwala na stosowanie ustawy w brzmieniu innym niż wydawania orzeczenia jedynie, gdy jest to względniejsze dla strony. W niniejszym postępowaniu organ stosuje normę uprzednią, bardziej surową.
Skarżący podnieśli również, że organy administracji działały z przekroczeniem ustawowego upoważnienia wyrażonego w art. 6 k.p.a.. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.
Mając na uwadze art. 22 Konstytucji RP - ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Naruszenie choćby jednego z tych warunków powoduje zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Rada Ministrów mogła na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców".
Wskazano, że oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Prowadzi to zatem do wniosku, że zakaz prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia19 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia.
Skarżący podnieśli,że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej. W związku z tym, warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.
Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą je argumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
W punkcie wyjścia oceny zasadności wywiedzionej skargi wypada przytoczyć brzmienie przepisów art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stanowiących materialnoprawną podstawę nałożenia na skarżących administracyjnej kary pieniężnej. Przepis art. 48a ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 (pkt 3 - czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; pkt 4 - zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; pkt 5 - obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów) lub w art. 46b pkt 2 i 8 (pkt 2 - czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; pkt 8 - czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).
Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej oraz w podstawie prawnej decyzji ostatecznej organy orzekające w sprawie powołały się również na przepisy § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Przepisy § 10 ust. 9 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. oraz § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. przewidywały dopuszczalność - odpowiednio do dnia 28 lutego 2021 r., a następnie do dnia 7 maja 2021r.- prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. — Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że powołane wyżej rozporządzenia epidemiczne Rady Ministrów zostały wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 i 2112). Zdaniem obu organów orzekających w sprawie skarżący naruszyli zakazy ustanowione w § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.. oraz w § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. (zakaz konsumpcji posiłków na miejscu w lokalu gastronomicznym), a ta okoliczność determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie przepisów art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b ust.2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
W związku z odwołaniem się przez organy obu instancji do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach) należy poddać analizie podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu.
Wymaga też podkreślenia, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20, LEX nr 3093916) i zasadniczy tok rozważań tegoż Sądu, a mianowicie, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.
Stosownie do art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.
Tymczasem przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Z kolei z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że przepis art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zawierający upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzeń z dnia 21 grudnia 2020 r. i z dnia 19 marca 2021 r. nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przy czym przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zasadniczo brak.
W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz " bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych.
W konsekwencji uznać należy,że nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie sposób także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust.
4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii). Zauważyć należy, że w art. 46 b pkt 2 przewidziano jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym. Tak samo w sposób bardzo ogólny brzmi przepis dotyczący możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy – art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń. Prawodawca nie tylko zatem nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych ograniczeń.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. i w § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu. Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa - rozporządzenia jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej.
W tym miejscu wymaga zaakcentowania, że wolność działalności gospodarczej zagwarantowana jest wprost postanowieniami Konstytucji RP. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00).
Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia, wskazując, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem powinny być traktowane w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o "zasadniczym" (podstawowym) charakterze. Przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (zob. wyroki TK z: 13 października 2010 r. Kp 1/09 i 10 kwietnia 2001 r. U 7/00).
W związku z tym wprowadzanie dalej idących ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Wprowadzony stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi zatem w pełni spełniać standard konstytucyjny.
Mając na uwadze taki kontekst normatywny wynikający z obowiązującego krajowego porządku prawnego stwierdzić należy, że niedopuszczalna była ingerencja § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. i w § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej w sposób i w formie, jaka miała miejsce w analizowanej sprawie. Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a także z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność działalności gospodarczej może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy.
Obowiązuje zatem zasada bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji dotyczącej wolności i praw człowieka o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym (zob. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). Udzielone Radzie Ministrów generalne upoważnienie ustawowe oznacza niezachowanie formalnego kryterium ograniczenia wolności działalności gospodarczej tj. zasady wyłączności ustawy.
Jak stwierdzono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 16 lutego 1999 r. sygn. akt SK 11/98 przepisy wykonawcze muszą pozostawać w bezpośrednim i ścisłym związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do ustawy, gdyż ich celem jest wykonanie ustawy. Ta zasada nie może być zrealizowana, jeżeli upoważnienie ustawowe ograniczone jest jedynie do wskazania zakresu spraw przekazanych do uregulowania podustawowym aktem wykonawczym. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. wyroki TK z: 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98; 5 października 1999 r., sygn. akt U 4/99; 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99).
W badanej sprawie wymóg określoności ma szczególne znaczenie, albowiem chodzi o przepisy stanowiące podstawę nałożenia sankcji. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest bowiem nałożenie na skarżących kary pieniężnej. Przewidujące zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przepisy § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. oraz § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r.sa przepisami sankcjonowanymi, wyznaczającymi zupełny zakres określonych w nim ograniczeń. Zakazy i nakazy wynikają zatem nie z ustawy, lecz z rozporządzenia. Oznacza to, że wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów czyli regulacja o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym, zostały zawarte nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym, przez co naruszono zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy.
W konsekwencji stwierdzić należy, że naruszenie wynikającego z art. 92 Konstytucji wymogu konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy spowodowało, że wskazane wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dna 21 grudnia 2020r. i z dnia 19 marca 2021 r. stały się w gruncie rzeczy aktami samoistnymi i tym samym pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru wobec ustawy.
Jakkolwiek z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, to jednak ustrojodawca nie określił w jakich formach i jakimi środkami powinien być wykonany powyższy obowiązek. Wobec tego oznacza to, że ma być on realizowany przy użyciu zwykłych środków konstytucyjnych. Jeśli zatem w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii nie przewidziano zasad, które dotyczą stanów nadzwyczajnych, to przemawia to za tym, że ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi w pełni spełniać standardy konstytucyjne. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, prawa i wolności konstytucyjne, w tym wolność działalności gospodarczej, nie mogły zostać tak znacznie ograniczone aktem podustawowym opartym na ogólnym upoważnieniu ustawowym.
W świetle przedstawionych argumentów, uwzględniając znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw, w tym wolności działalności gospodarczej, nie może budzić wątpliwości, że przepisy § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r. i § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. mogły stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy do nałożenia na skarżących kary pieniężnej za naruszenie ustanowionych w nich zakazów czy ograniczeń.
Zdaniem Sądu, o ile wprowadzone wspomnianymi wyżej rozporządzeniami zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, to jednak tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Wobec tego stosując określoną w art. 178 Konstytucji RP konstytucyjną zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., z dnia 19 marca 2021r., czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie..
Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej p.p.s.a., do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji, o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd uznał,że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego,. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17).
W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją - zdaniem Sądu - mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wobec tego Sąd, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowania administracyjnego, o czym orzeczono jak w pkt II tenoru wyroku.
O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. a w zw. § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 poz.265), zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 5434 zł, przy czym na koszty te składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (400 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżących (4800 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł).