Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2019 r. R. C. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o przyznanie pomocy finansowej w zakresie dopłaty do czynszu, energii elektrycznej i zakupu czajnika elektrycznego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...][...]Prezydent W. działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 1, 5 i 6, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, ust. 3, ust. 3a i ust. 4 oraz art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508) przyznał wnioskodawczyni zasiłek celowy w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na dofinasowanie do opłacenia czynszu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dochód strony wynosi [...]zł miesięcznie, natomiast kryterium dochodowe wynosi [...]zł. Zasadność oraz rozmiar świadczenia odpowiadają możliwościom i celom pomocy społecznej. Stronie przyznano pomoc w postaci zasiłków celowych na dofinansowanie do zakupu żywności i środków czystości oraz do opłat za czynsz i energię. Pomoc ma charakter dofinansowania i pomocy doraźnej, nakierowanej na określony cel, którego strona nie jest w stanie zabezpieczyć z własnych środków.
Pomoc społeczna może ewentualnie wspomagać stronę, nie może jednak przejmować na siebie obowiązku przyznawania pomocy zgodnie z oczekiwaniami strony. Pomoc społeczna nie może i nie jest w stanie przejąć na siebie obowiązku pełnego utrzymania osoby potrzebującej, w tym zabezpieczenia wszystkich jej potrzeb, w taki sposób by utrzymać jej dotychczasowy poziom życia, nie może również utrzymywać świadczeniobiorców i zapewniać im stałego źródła dochodu. Nie może również służyć niejako "refundowaniu" poniesionych przez stronę wydatków. Pomoc ma charakter uznaniowy, co do zasadności przyznania świadczenia, a także jego wysokości.
Ponadto co do zasady pomoc ma charakter pomocy doraźnej. Wysokość udzielanych z pomocy świadczeń ustalana jest w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Średnia wysokość zasiłków celowych wypłaconych w MOPS w miesiącu czerwcu 2019 r. wyniosła 247,37 zł na osobę lub rodzinę i w szczególności dotyczy to osób i rodzin nie posiadających własnego dochodu.
W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji MOPS w całości i zarzuciła, że zasiłki celowe pozyskane od MOPS sukcesywnie ulegają pomniejszeniu z miesiąca na miesiąc. Zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do czynszu pomniejszono, ponieważ parę miesięcy temu zasiłek na ten cel wynosił [...]zł, następnie [...]zł, w kolejnych miesiącach [...]zł, a obecnie [...]zł. Czynsz obecnie wynosi [...]zł miesięcznie i uległ podwyższeniu, zimna woda uległa podwyżce z [...]zł/m do [...]zł/m. Opłata za czynsz nie uległa pomniejszeniu na przestrzeni miesięcy, dochód i sytuacja klientki pozostaje bez zmian, natomiast organ bez podstawy prawnej pomniejszył zasiłek nie uwzględniając wniosku klientki. Koszt utrzymania lokalu mieszkalnego wynosi łącznie z energią [...]zł, a organ dopłacił w sierpniu ledwie [...]zł, zatem dofinansowanie pozyskane z MOPS nie pokrywa nawet 30 % kosztów. Klientka uzyskuje dochód [...]zł i nie jest w stanie samodzielnie pokryć w całości czynszu za lokal, dodatkowo opłacając energię elektryczną. W przeciągu roku świadczenia celowe w budżecie domowym pomniejszyły się aż o [...]zł, co jest ogromną stratą dla skromnego budżetu domowego.
Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że decyzja w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Strona mieszka sama i utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń wypłacanych ze środków publicznych – zasiłku stałego i zasiłków celowych. Miesięczny dochód strony wynosi [...]zł. Łączna kwota świadczeń przyznanych stronie w sierpniu 2019 r. wyniosła [...]zł ([...]zł – łączna kwota zasiłków celowych, [...]zł – zasiłek stały). Jednakże środki finansowe, którymi dysponują ośrodki pomocy społecznej są ograniczone i nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób występujących o wsparcie. Rolą pomocy społecznej nie jest pełne zaspakajanie potrzeb osób i rodzin. Celem tej instytucji jest wspieranie w zaspokajaniu potrzeb bytowych podopiecznych na podstawowym, elementarnym poziomie, dlatego strona nie może oczekiwać, że zostanie jej udzielona pomoc finansowa zaspokajająca wszystkie jej potrzeby w pełnym zakresie, zawsze gdy o nią wystąpi.
Pomoc społeczna nie może stanowić źródła utrzymania podopiecznych i zastępować ich własne starania, zmierzające do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych. Strona w lipcu 2019 r. otrzymała zasiłki celowe na dofinansowanie do: energii elektrycznej, zakupu żywności i środków czystości oraz czynszu w łącznej kwocie [...] zł. W sierpniu 2019 r. przyznane zasiłki celowe wyniosły [...] zł. Również we wrześniu 2019 r. strona otrzymała zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do czynszu w kwocie [...] zł. Pomoc społeczna nie może i nie jest w stanie przejąć na siebie obowiązku pełnego utrzymania osoby potrzebującej i nie może zapewniać stałego źródła podopiecznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wyjaśniając że organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym decyzji MOPS, przyznającej kwotę [...] zł celem dofinansowania do opłacania czynszu. Świadczy to, że ta wysokość świadczenia odpowiada potrzebom strony i możliwościom MOPS.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik strony z urzędu wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie do opłaty czynszu w kwocie co najmniej [...] zł oraz na dofinansowanie do opłaty za energię elektryczną w kwocie [...]zł. Organy wadliwie uznały, że skarżąca nie zasługuje na wnioskowaną pomoc w kwocie [...] zł na czynsz i [...]zł na energię elektryczną. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną, posiada dochód około [...] zł z tytułu zasiłku stałego. Nie jest w stanie bez pomocy organów państwowych utrzymać się samodzielnie na poziomie minimum egzystencji. Pomoc w zakresie czynszu nie dotyczy jego opłacania w całości, a jedynie w części, nieznacznie przekraczając 50 % (czynsz wynosi [...] zł, zaś wnioskowana pomoc to [...] zł).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga w rozpatrywanej sprawie nie jest zasadna.
Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507), dalej u.p.s., która w art. 2 ust. 1 wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.).
Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.).
Podkreślić należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1920/11 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego ma znamiona aktu uznaniowego, to zatem spełnienie wymogów określonych w ustawie o pomocy społecznej, w tym dotyczącego kryterium dochodowego (art. 8 u.p.s.) otwiera możliwość przyznania świadczenia, przy czym podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego w tej sprawie nie jest obowiązkiem organu. Przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego oznacza wyposażenie organu administracji w kompetencję do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (zob. wyrok NSA z 3 września 2010 r., II GSK 745/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Swoboda ta, czy innymi słowy pole uznania przysługującego organowi podejmującemu decyzję uznaniową, podlega pewnym ograniczeniom, przy czym głównych ograniczeń szukać należy w dyrektywach wynikających z granic "wewnętrznych" i granic "zewnętrznych" uznania.
Granice wewnętrzne to nic innego jak cele (wartości), dla realizacji (ochrony) których ustawodawca wyposaża organ w możliwość działania uznaniowego. Cele (wartości) te można wyczytać wprost z ustawy, w której regulacjach znajduje się norma materialnoprawna zawierająca upoważnienie do korzystania z uznania, z Konstytucji RP, z prawa wspólnotowego, umów międzynarodowych, czy nawet ogólnych zasad prawa i zasad prawa administracyjnego. Z kolei granice zewnętrzne uznania mają wynikać wprost z normy (norm) prawa materialnego administracyjnego, na podstawie których podejmowana jest decyzja (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2019 r., II SA/Gl 644/19, CBOSA).
Należy zauważyć, że rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ winien mieć zawsze na uwadze, że pomoc ta ma charakter wspomagający osobę zainteresowaną w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej. Pomoc ta powinna być jednym z instrumentów polityki społecznej, zmierzającym do ułatwienia i umożliwienia danej osobie powrotu do prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie. Zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych, których dana osoba nie jest w stanie zaspokoić własnym działaniem stanowi formę wsparcia w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej.
Powyższe stanowisko pozostaje w zgodzie z zasadą pomocniczości (subsydiarności) wynikającą z powołanego art. 2 ust. 1 u.p.s., którą można sprowadzić do kilku tez. Po pierwsze, społeczeństwo nie powinno pozbawiać jednostki tego, co sama może zrobić – zakaz odbierania. Po drugie, państwo powinno wesprzeć jednostkę w działaniach przekraczających jej możliwości, powinna to być tzw. pomoc do samopomocy – subsydiarne towarzyszenie. Po trzecie, pomoc powinna mieć charakter przejściowy, skłaniający jednostkę do aktywizacji i samodzielnego działania. Organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych.
Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących, niezależnie od ich sytuacji życiowej. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (zob. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2016 r., I OSK 1055/16, z dnia 13 czerwca 2017 r., I OSK 331/16 CBOSA).
Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji skarżąca spełnia warunki formalne kwalifikujące do przyznania wsparcia z pomocy społecznej, bowiem osiąga dochód jedynie z zasiłku stałego w wysokości [...] zł i jest osobą niepełnosprawną. Bezspornie spełniony został warunek kryterium dochodowego kwalifikujący do świadczenia z pomocy społecznej, bowiem kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł miesięcznie.
W kwestionowanej decyzji, skarżącej przyznano zasiłek celowy w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat za czynsz. Natomiast kwestia dotycząca przyznania dofinansowania do opłat za energię elektryczną została rozstrzygnięta w odrębnej decyzji, która podlega odrębnemu zaskarżeniu.
Nie jest uzasadnione stanowisko strony, że organ zobowiązany jest do przyznawania skarżącej co miesiąc dofinansowania do czynszu w kwocie [...] lub [...] zł. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają wysokości przyznawanego zasiłku celowego. Jak już powyżej wyjaśniono, jest to decyzja uznaniowa i organ może, ale nie jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji. Organ winien mieć na uwadze nie tylko potrzeby osoby ubiegającej się o świadczenie, ale również potrzeby innych podopiecznych i stan posiadanych środków, przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych. Jak wskazał organ pierwszej instancji, średnia wysokość zasiłków celowych wypłaconych w MOPS w miesiącu czerwcu 2019 r. wyniosła [...]zł na osobę lub rodzinę i w szczególności dotyczy to osób i rodzin nie posiadających własnego dochodu. Skarżąca gospodaruje samotnie i otrzymuje już z pomocy społecznej zasiłek stały w wysokości [...] zł, stąd też uzasadnione jest przyznanie zasiłku celowego w niższej wysokości.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej odnośnie "uznania" przez organ wysokości świadczenia odpowiadającego potrzebom skarżącej w kwocie wyższej w poprzednio wydawanych decyzjach, organ pomocy nie jest zobowiązany do wypłaty zasiłków celowych w stałej wysokości. Zasiłki celowe nie mogą bowiem stanowić stałego źródła utrzymania osoby otrzymującej świadczenie.
Należy też zauważyć, że skarżąca otrzymuje od organu w roku 2019 regularną pomoc w formie zasiłków celowych (decyzje z dnia [...] stycznia 2019 r. – [...] zł na zakup żywności i środków czystości, [...] zł na zakup kołdry i poduszki, [...] zł na dofinansowanie do czynszu; decyzje z dnia [...] lutego 2019 r. – [...] zł na zakup żywności i środków czystości, [...]zł na zakup garnków, [...]zł na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną, [...] zł na dofinansowanie do czynszu; decyzje z dnia [...] marca 2019 r. – [...] zł na zakup żywności i środków czystości, [...] zł na dofinansowanie do czynszu; decyzje z dnia [...] maja 2019 r. – [...] zł na dofinansowanie do czynszu, [...] zł na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną, [...] zł na zakup żywności i środków czystości, decyzje z dnia [...] czerwca 2019 r. – [...]zł na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną, [...] zł na zakup żywności i środków czystości, [...]zł na dofinansowanie do czynszu, decyzje z dnia [...] lipca 2019 r. – [...]zł na dofinansowanie do czynszu, [...] zł na zakup żywności i środków czystości, [...] zł na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną; decyzje z dnia [...] sierpnia 2019 r. – [...] zł na dofinansowanie do czynszu, [...] zł na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną, [...] zł na zakup czajnika elektrycznego).
Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, iż organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast odmowa przyznania świadczenia znajdowała uzasadnienie w przywołanych powyżej art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 - 4, art. 7, art. 8 ust. 1 u.p.s.
W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę – jako niezasadną – należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wynagrodzenie adwokatowi, przydzielonemu skarżącej z urzędu, przyznano mając na względzie art. 250 § 1 p.p.s.a.