Uzasadnienie
W skardze na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w W. skierowanej w dniu [...]r.. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T.K. wniósł o zakreślenie organowi 14-dniowego terminu na rozpatrzenie jego wniosku o przesłanie kopii zarządzeń Prokuratury Rejonowej w W.. Wniosek taki został skierowany do Komendanta Powiatowego Policji w W. w dniu [...]r. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198). Zawierał prośbę o przesłanie pocztą kserokopii zarządzeń Prokuratury Rejonowej w W. o publikacji wizerunku D. T., B. P. i T.M. na stronach Komendy Powiatowej Policji w W. oraz informacji o ilości powiadomień KPP W. przez prokuratury o wszczęciu postępowania przeciwko funkcjonariuszom Policji KPP w W. o czyn zabroniony popełniony pod wpływem lub po spożyciu alkoholu w latach [...] i kserokopii pism przesłanych przez prokuratury do KPP w W. lub informacji przekazanych przez sądy o skazaniu tych osób za opisane czyny.
W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ wskazał wnioskodawcy, iż publikacje wizerunków osób wskazanych we wniosku zamieszczono na stronach KPP W. na podstawie zarządzeń Prokuratury Rejonowej w W. i podał sygnatury akt spraw, których zarządzenia te dotyczyły informując jednocześnie, iż w celu uzyskania kopii zarządzeń o publikacji wizerunków należy zwrócić się bezpośrednio do Prokuratury Rejonowej w W..
Odnosząc się do drugiej z żądanych informacji organ przekazał wnioskodawcy na podstawie danych z lat [...], iż prowadzono pięć postępowań przygotowawczych o czyn zabroniony popełniony pod wpływem lub po spożyciu alkoholu przez policjantów KPP w W.. Pouczono T.K., że może zwracać się o bliższe informacje do Prokuratury Okręgowej w G., ul. [...] w G., gdyż w przypadku postępowań prowadzonych w sprawach lub z udziałem policjantów KPP w W. Prokuratura Rejonowa w W. jest wyłączona, a Prokuratura Okręgowa wyznacza jednostki prokuratury.
W tożsamej dacie, co skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc w dniu [...]r. wnioskodawca złożył uzupełniający wniosek, w którym zwrócił się o przesłanie informacji pod jaką sygnaturą prowadzone były postępowania przeciwko policjantom KPP w W. o czyn zabroniony popełniony pod wpływem lub po spożyciu alkoholu, a jeśli organ nie byłby w posiadaniu takich informacji wniósł o podanie mu kto poinformował o toczących się postępowaniach, jakie sygnatury miały pisma informujące o tych faktach oraz jaką datą były opatrzone.
Załatwiając uzupełniający wniosek udzielono wnioskodawcy w dniu [...]r. odpowiedzi podając daty i sygnatury dwóch pism informujących KPP w W. o wszczęciu postępowania na podstawie art. 178a § 1 k.k. przez Prokuraturę Rejonową w Z.. W pozostałych trzech przypadkach stwierdzono brak możliwości ustalenia danych, których udostępnienia wnosiła strona i poinformowano o zwróceniu się do Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w K. celem ich uzyskania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zaprzeczył, by pozostawał w bezczynności. Udzielił bowiem odpowiedzi na wniosek skarżącego w formie czynności materialno-technicznej przewidzianej dla udzielania informacji publicznej i nie był zobowiązany do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W piśmie zawierającym część żądanych przez skarżącego informacji przekazał również, iż celem uzyskania pozostałych informacji, a to kopii zarządzeń, należy zwrócić się do Prokuratury Rejonowej w W.. Zdaniem organu skarżący błędnie przyjął, iż pouczenie go w tym zakresie stanowi nieudzielanie informacji albo udzielenie jej zbyt ogólnie.
Zauważono, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje środków skutecznej ochrony podmiotów zainteresowanych przed uzyskiwaniem niepełnych lub niewłaściwych informacji, jednakże w drodze wykładni prawa uznano za dopuszczalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności materialno-technicznej w przypadku, gdy uzyskana informacja byłaby dla wnioskodawcy niejasna lub zbyt ogólna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378).
Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie samego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W kontrolowanej sprawie do obowiązków Sądu należeć będzie przeto ocena, czy zachowanie żądane od adresata wniosku złożonego przez skarżącego mieści się w obszarze zachowań z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Kwestia ta przesądza o właściwości sądu administracyjnego. Ocena ta dokonana być musi w aspekcie regulacji prawa materialnego, z której wnioskodawca wywodzi podstawę swego żądania. W kontrolowanej sprawie jest to ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198).
Przesądzenie, że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych przepisami ustawy o dostępie do informacji nakazuje następnie zbadać, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej z punktu widzenia przedmiotowego, a pozytywne w tym zakresie ustalenie pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu skargi – to jest do oceny, czy w sprawie występuje bezczynność. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86). Wymaga nadto zaznaczenia, iż w sprawach skarg na bezczynność nie ma zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05).
W pierwszej zatem kolejności sprawdzenia wymagać będzie, czy skarżony podmiot mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a tym samym, czy mieści się w katalogu podmiotów, które zobowiązane są na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do zachowań objętych art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. Dostęp do informacji publicznej stanowi prawo zagwarantowane na poziomie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a katalog podmiotów zobowiązanych do realizacji tego obywatelskiego prawa zawarty został przede wszystkim w treści art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej i doprecyzowany na gruncie ustawowym, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do podmiotów zobowiązanych informować o swojej działalności zalicza się organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, a także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej lub dysponują majątkiem publicznym.
Niewątpliwie zatem przyjąć należy, że adresat wniosku sporządzonego przez skarżącego, a to Komendant Powiatowy Policji w W., jako organ mundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, co przesądza o właściwości sądu administracyjnego. Okoliczność ta zresztą nie była kwestionowana w toku postępowania, jak również pozostawało poza sporem, że żądanie domagającego się udzielenia informacji T.K. mieściło się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że dotyczyło informacji o sprawach publicznych.
Załatwienie sprawy wszczętej przez skarżącego złożonym wnioskiem przybrać mogło przeto -
- 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej,
- 2) decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej,
- 3) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.
Wymagające podkreślenia jest, iż obowiązek załatwienia przedmiotowego wniosku w jeden ze wskazanych wyżej sposobów dotyczy, w myśl art. 4 ust. 3 ustawy, tylko tych podmiotów, które dysponują informacją publiczną objętą żądaniem. Dla sytuacji natomiast, gdy organ informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o przedmiotowym fakcie. Jest to, co prawda, sposób nie przewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym stanowi dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności. Zaprezentowane stanowisko nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów, a skład orzekający w sprawie niniejszej również w pełni je podziela (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2004 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Sz 31/04, nie publ. oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 48/06, Lex nr 271609).
W sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek nie dysponuje daną informacją, wówczas nie mieści się on w kategorii podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 ust. 3 ustawy i nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji w jej trybie. Przepis ten wskazuje bowiem, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Podmiot nie posiadający informacji, której udostępnienia domaga się strona, nie może odmówić de facto jej udzielenia, gdyż odmowa udzielenia informacji przewidziana jest wyłącznie w określonych w ustawie wypadkach, a jedynie zawiadamia stronę o braku posiadania żądanych informacji. Na marginesie dodać można, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymagają od organu, w przypadku ustalenia braku informacji w jego zasobach, prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego i podejmowania wszelkich działań zmierzających do wykrycia miejsca przechowywania tych informacji.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny, z których przytoczyć należy następującą wypowiedź: "Nie można (...) uznać, że na tle ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej powstaje obowiązek informowania przez organ w trybie art. 66 § 1 k.p.a. o konieczności wniesienia odrębnego wniosku do właściwego podmiotu (organu) posiadającego żądane informacje. Wówczas wystarczy powiadomić, że takiej informacji się nie ma." (vide Jabłoński M., Dostęp do informacji publicznej w praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego, FK 2008/1-2/5 oraz podobnie Sibiga G., Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007/3/12).
Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy zauważa się, iż skarżący zwrócił się o przesłanie mu kserokopii zarządzeń wydanych przez prokuratora w sprawie zamieszczenia wizerunków osób wymienionych we wniosku na stronach internetowych Komendy Powiatowej Policji w W.. Przypomnieć trzeba, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost statuuje, iż informacja publiczna winna być udzielona w formie, w jakiej zostało to określone we wniosku. Nie będąc w posiadaniu wnioskowanej dokumentacji organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż zarządzenia, których kopii domagał się pozostają w aktach prokuratorskich będących w dyspozycji Prokuratury Rejonowej w W. Bezczynność Komendanta Powiatowego Policji wystąpiłaby w tej sytuacji wtedy, gdyby nie powiadomił on wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie ma.
W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie zadawalać zainteresowanego. W przeciwnym razie, w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem "zmusić" kogoś do udzielenia informacji, której nie ma (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2009r. sygn. akt II SAB/Wa 50/09).
W konsekwencji uznać należy, że Komendant Powiatowy Policji w W., rozpoznając wniosek skarżącego nie pozostawał w bezczynności i we właściwej formie wyjaśnił, dlaczego nie może uczynić mu zadość.
Tym samym, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji wyroku