Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 7 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 133/18

Uzasadnienie

P. N. K., zwana dalej "Wnioskodawcą", reprezentowana przez Pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła bezczynność przy rozpatrywaniu jej żądania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

W skardze wniesiono o:

1. - zobowiązanie organu administracji do niezwłocznego podjęcia czynności w sprawie,
2. - wymierzenie organowi administracji grzywny, w wysokości, określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).

Uzasadniając skargę wskazano:

1. - [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik Wnioskodawcy skierował pismo do organu, w którym wskazano jego właściwy adres do korespondencji - ul. [...]. M. 66/35, [...]-[...] W.;; zostało tam też załączone pełnomocnictwo do złożenia w imieniu Wnioskodawcy podania o udzielenie zezwolenia; działając przez pełnomocnika Skarżąca złożyła wniosek [...] września 2017 r.,
2. - do chwili wniesienia skargi ([...] marca 2018 r.) Wnioskodawca nie otrzymał od organu żadnego pisma, wzywającego do osobistego stawiennictwa w urzędzie, do uzupełnienia braków formalnych ani informującego o terminie załatwienia sprawy,
3. - Pełnomocnik kilkukrotnie mailowo i telefonicznie występował do organu z prośbą o wyznaczenie terminu zgłoszenia się Wnioskodawcy do urzędu w celu złożenia odcisków palców i uzupełnienia braków formalnych; w październiku 2017 roku otrzymał informację, że termin zostanie wyznaczony na początek listopada 2017 roku; [...] listopada 2017 r. został poinformowany mailowo, że zostało doń wysłane pismo, wzywające do uzupełnienia braków formalnych,
4. - w aplikacji do śledzenia statusu sprawy - na stronie internetowej urzędu - widniała informacja o wysłaniu korespondencji oraz o tym, że - w celu złożenia odcisków palców - Wnioskodawca może stawić się w Urzędzie w określonych godzinach,
5. - na początku grudnia 2017 roku Wnioskodawca stawił się w urzędzie; nie odebrano jednakże od niego odcisków palców; poinformowano go, że powinien stawić się z wezwaniem, które zostało doń wysłane; do chwili obecnej ani Wnioskodawca, ani jego Pełnomocnik nie otrzymali od organu żadnego pisma, dotyczącego przedmiotowego wezwania,
6. - natomiast - zawiadomieniem z [...] stycznia 2018 r. - organ poinformował o pozostawieniu wniosku o udzielenie zezwolenia bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w terminie,
7. - w przedmiotowej sprawie nie było żadnych podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania; organ kierował korespondencję do Pełnomocnika Wnioskodawcy na adres: [...]-[...] I., ul. S. P. [...], K.; właściwym adresem do korespondencji (od początku prowadzenia działalności gospodarczej) jest adres w W. przy ul. A. M.; wbrew twierdzeniom organu był mu on znany; został bowiem wskazany w piśmie z [...] sierpnia 2017 r., do którego m.in. załączono pełnomocnictwo do reprezentacji w przedmiotowej sprawie; adres w W. przy ul. A. M. widnieje również jako służący do doręczeń w rejestrze - Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG); zgodnie z art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", fakty powszechnie znane i znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu; CEIDG jest rejestrem jawnym, do którego wpisowi podlegają przedsiębiorcy. prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą; domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe,
8. - w przedmiotowej sprawie organ błędnie zastosował art. 40 K.p.a., poprzez wysyłanie korespondencji na adres Pełnomocnika niebędący jego adresem do doręczeń; nie wiadomo z jakiej przyczyny organ wysyłał korespondencję na adres w miejscowości K.; w żadnym piśmie, kierowanym do organu adresu tego Pełnomocnik nie wskazywał; organ zaś - pismem z [...] sierpnia 2017 r. - poinformowano o prawidłowym adresie do doręczeń,
9. - w tym świetle nie można uznać aby wezwania, kierowane na adres niebędący adresem do doręczeń Pełnomocnika, mogły zostać uznane za doręczone w trybie art. 44 K.p.a.; tym samym nie upłynął termin, wyznaczony na uzupełnienie braków wniosku,
10. - pod koniec listopada 2017 roku, w aplikacji do śledzenia statusu sprawy, pojawiła się informacja, że – w celu złożenia odcisków palców - Wnioskodawca może stawić się w Urzędzie w określonych godzinach; gdy się stawił - na początku grudnia 2017 roku, nie pobrano ich jednak, mimo że obecnie organ twierdzi, jakoby w tym czasie upływał termin na ich odebranie; ponadto - pismem z [...] stycznia 2018 r. zostało przedłożone pismo, uzupełniające inne braki przedmiotowego wniosku,
11. - pismem z [...] lutego 2018 r. wskazano organowi na te okoliczności oraz wezwano do niezwłocznego podjęcia właściwych czynności; mimo to - do dnia wniesienia skargi - nie przejawia on żadnej aktywności w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Wnioskodawcy kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazano:

1. - [...] września 2017 r. Wnioskodawca wystąpił - za pośrednictwem pełnomocnika o wydanie zezwolenia; do wniosku załączono pełnomocnictwo do reprezentowania w postępowaniu, bez wskazania adresu Pełnomocnika;
2. - wniosek zawierał braki formalne; w związku z tym pismem z [...] listopada 2017 r. wezwano Wnioskodawcę do uzupełnienia braków - w części C III lit. a wniosku, dostarczenia informacji starosty, prawidłowego pełnomocnictwa (ze wskazanym adresem do korespondencji) oraz osobistego stawiennictwa Wnioskodawcy,
3. - wezwanie to - po dwukrotnym awizowaniu - zostało zwrócone do organu,
4. - zawiadomieniem z [...] stycznia 2018 r. pozostawiono wniosek bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych terminie,
5. - [...] stycznia 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie Pełnomocnika Wnioskodawcy oraz pismo, zawierające następujące załączniki: odpis umowy najmu wraz z aktualnym do niej aneksem, odpis umowy o pracę, odpis informacji starosty oraz dowód zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego; postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. organ II. instancji uznał ponaglenie za nieuzasadnione,
6. - w sprawie nie wystąpiła bezczynność organu; w związku z niewskazaniem przez Pełnomocnika Wnioskodawcy w załączonym do wniosku pełnomocnictwie jakiegokolwiek adresu, na który organ administracji mógłby kierować korespondencję w sprawie, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych - w tym przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa, z aktualnym adresem do korespondencji – zostało skierowane na jedyny dostępny adres Pełnomocnika, znajdujący się w złożonych dokumentach - wskazany w potwierdzeniu wykonania przelewu (A. Kancelaria Adwokacka M. A., ul. S. P. [...], [...]), korespondencja wróciła z adnotacją o awizowaniu,
7. - w powyższej sprawie - wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy - nie było możliwe merytoryczne załatwienie sprawy; wniosek zawierał braki formalne, które nie zostały uzupełnione.

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd zważył, co następuje

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – wydano w tym przedmiocie postanowienia z [...] stycznia 2018 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi.

Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ pozostaje w bezczynności.

Trafnie opisano przebieg sprawy w odpowiedzi na skargę. Ponowne jego streszczanie byłoby niezasadne wobec uprzedniego zreferowania. Co potwierdzają także akta sprawy, składając wniosek o wydanie zezwolenia w imieniu swojego mocodawcy Pełnomocnik – wbrew wywodom skargi - nie wskazał prawidłowo adresu do doręczeń. Pismo załączone do skargi nie stanowi elementu akt niniejszego postępowania, wszczętego wnioskiem, który wpłynął do organu [...] września 2017 r. O ile było przedłożone w innej sprawie dotyczącej tego samego Wnioskodawcy, organ administracji nie ma obowiązku gromadzenia danych dotyczących Pełnomocników – ich adresów do doręczeń. Wobec nie wskazania adresu w pełnomocnictwie w danej sprawie (uzyskania ponownego zezwolenia) uprawnione były dalsze czynności organu, który skierował wezwanie do uzupełnienia braków (m.in. w kwestii określenia adresu do doręczeń) na jedyny dostępny w dokumentach danej sprawy adres Pełnomocnika - zamieszczony na potwierdzeniu przelewu.

Zasada ekonomii postępowania (art. 12 K.p.a.) stoi na przeszkodzie, aby - wobec uwarunkowań konkretnej sprawy (reprezentowanie Wnioskodawcy przez profesjonalnego pełnomocnika) - obowiązkiem organu było ustalanie, jaki adres prowadzonej działalności ujawnił Pełnomocnik w CEIDG. Na nim to bowiem spoczywał obowiązek wskazania prawidłowego adresu. Nie sposób dopatrzeć się także zaniedbań po stronie organu, gdy - wobec niepodjęcie awizowanej przesyłki – uznał ją za doręczoną. Z dostępnych dlań dokumentów nie wynikało, aby przesyłkę skierowano pod niewłaściwy adres, lecz jedynie jej nie podjęcie w terminie. Poza oceną Sądu w niniejszej sprawie muszą pozostawać podniesione w skardze kwestie ewentualnych nieprawidłowości, do jakich mogło dojść, gdy Wnioskodawca stawił się w siedzibie organu w celu pobrania od niego odcisków palców. Wydarzenia te nie zostały bowiem udokumentowane.

W tej sytuacji skarga, w zakresie w jakim przypisuje się organowi bezczynność do czasu sporządzenia zawiadomienia z [...] stycznia 2018 r. o pozostawienie sprawy bez rozpoznania, jest bezzasadna.

Inaczej mają się natomiast rzeczy, gdy chodzi o okres po tym zawiadomieniu. Z ponaglenia Pełnomocnika Wnioskodawcy, które wpłynęło do organu [...] stycznia 2018 r. wynikało, że korespondencja nie była doręczona pod adres prowadzenia przezeń działalności. Nie sposób przy tym uznać, aby uprzednio odszukany przez organ w dokumentach adres, na który kierowano korespondencję, został wskazany wprost przez Pełnomocnika, jako właściwy do doręczeń. Wobec powzięcia więc informacji, że nie był on właściwy, rolą organu było kontynuowanie czynności w sprawie zainicjowanej już wnioskiem, datowanym [...] sierpnia 2017 r.

Bezwzględną przeszkodą ku temu nie mogło być samo uprzednie zawiadomienia Wnioskodawcy o pozostawienie sprawy bez rozpoznania, stosownym pismem. Wprawdzie regułą jest, że - o ile wniosek nie zostanie w terminie uzupełniony a sprawę pozostawiono bez rozpoznania - dla jej załatwienia konieczne jest złożenie kolejnego wniosku. Nie sposób jednak stąd wywodzić, że także gdy - wobec błędów popełnionych w toku postępowania (np. w kwestii doręczenia):

1. - bezpodstawnie uznano wystąpienie przesłanki pozostawienia sprawy bez rozpoznania i
2. - doręczono w tej kwestii zawiadomienie nie jest możliwa ponowną ocena zasadności uprzedniej konstatacji (o braku uzupełnienia wniosku w terminie). Nie do zaakceptowania byłby bowiem takie rozumienie procedur K.p.a., że możliwe jest wzruszenie szeregu rozstrzygnięć procesowych (np. w trybach nadzwyczajnych) jest orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1) bądź umorzenia postępowania (art. 105 K.p.a.) zaś bezwzględnie wiążący charakter ma zawiadomienie o pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Dokument ten jest bowiem wyłącznie informacją dla strony o odstąpieniu przez organ od podejmowania dalszych czynności w sprawie - nie kreuje on sytuacji res judicata.

Reasumując, o ile - po zawiadomieniu o pozostawienie sprawy bez rozpoznania, wobec nieuzupełnienia braków formalnych (w myśl art. 64 § 2 K.p.a.) – organ skonstatuje, że wadliwie przyjęto istnienie przesłanek odstąpienie od załatwienia sprawy – np. wobec braku prawidłowego doręczenia wezwanie do uzupełnienia braków - obowiązany jest on zawiadomić o tym wnioskodawcę (analogicznie do zawiadomienia o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania) a następnie kontynuować czynności.

W rozpoznawanej sprawie organ mylnie uznał, jakoby – pomimo informacji wynikających z pisma Pełnomocnika Wnioskodawcy z [...] stycznia 2018 r. - można było uznać doręczenie wezwania z [...] listopada 2017 roku za skuteczne. Nie wysłano go bowiem na adres wskazany przez Pełnomocnika bądź samego Wnioskodawcę jako adres do doręczeń oraz nie było przesłanek uznania, aby jego treść – mimo wadliwego doręczenia - była znana stronie. W takiej sytuacji organ obowiązany był podjąć dalsze czynności w sprawie, czego nie uczynił. Wynika to zarówno z treści skargi jak i na nią odpowiedzi. Reasumując, organ pozostawał w bezczynności od stycznia 2018 roku do wniesienia skargi co czyni ją zasadną.

W takiej sytuacji Sąd zobowiązał organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym terminie.

W rozpatrywanej sprawie organ mylnie uznał, jakoby - wobec uprzedniego pozostawienie sprawy bez rozpoznania - nie był obowiązany do dalszego procedowania w sprawie. W takiej sytuacji bezczynność organu nie może być kwalifikowana, jako mająca charakter rażący (oczywiste naruszenie), zwłaszcza gdy stanowisko organu w danym zakresie podzielał także organ odwoławczy (tak: rozpoznanie ponaglenia). W takich warunkach nie było też przesłanek dla wymierzenia organowi grzywny, wedle żądania skargi.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. W pkt 4 sentencji zasądzono zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 wskazanej ustawy.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej w tym zakresie – brak przepisu szczególnego w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

1. - ---------------------- 5