Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 7 maja 2014r. R. U. oraz stowarzyszenie zwykłe R. wystąpili do Prezydenta W. o wydanie na podstawie art. 217 i 218 § 1k.p.a. zaświadczenia potwierdzającego stan faktyczny i prawny o następującej treści:
- 1. w dniu [...] marca 2014r. zostało założone stowarzyszenie zwykłe pod nazwą R.,
- 2. w dniu 27 marca 2014r. do Prezydenta W. wpłynęło na piśmie:
- a) zawiadomienie o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego pod nazwą R.,
- b) regulamin działalności stowarzyszenia zwykłego pod nazwą R., określający w szczególności:
- • nazwę stowarzyszenia zwykłego: R.,
- • cel: wspólne zorganizowane wykonywanie przez właścicieli lokali praw i obowiązków związanych z własnością lokalu, w szczególności: (a) prawa i obowiązku współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną, (b) prawa do kontroli działalności zarządu wspólnoty mieszkaniowej, (c) prawa do wykonywania czynności zachowawczych zmierzających do ochrony wspólnego majątku,
- • teren i środki działania (proszę wymienić w zaświadczeniu),
- • siedzibę (W.),
- • przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe: R. U. nr PESEL [...]
- - wszystko podpisane przez czternaście pełnoletnich i możliwych do identyfikacji osób fizycznych (podano imiona, nazwiska, adresy, numery PESEL),
- 3. w ciągu 30 dni od dnia uzyskania przez organ nadzoru informacji o założeniu stowarzyszenia zwykłego nie zakazano jego działalności,
- 4. organ nadzoru nie złożył do Sądu wniosku o wydanie wobec stowarzyszenia zwykłego zakazu działalności (nie złożył do sądu wniosku o nakazanie stowarzyszeniu zwykłemu działalności), o którym mowa w art. 41 ust. 2 prawa o stowarzyszeniach,
- 5. czy organ nadzoru posiada informację aby przed założeniem stowarzyszenia któremukolwiek z założycieli zakazano jego założenia w trybie art. 41 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach; jeśli organ posiada informację – proszę wskazać, którego założyciela to dotyczy oraz treść tej informacji ze wskazaniem daty wydania zakazu, jego wykonalności, jego prawomocności, organu wydającego zakaz oraz sygnatury akt.
W związku z powyższym wnioskiem Prezydent W. wydał dwa rozstrzygnięcia: postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2014r. o odmowie wydania zaświadczenia w zakresie pkt 2 lit. b) oraz pkt 5 oraz zaświadczenie o tej samej dacie nr [...] stwierdzające, że w dniu 27 marca 2014r. do Prezydenta W. wpłynęła informacja złożona w trybie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001r, Nr 79, poz. 855 ze zm.) o utworzeniu w dniu 8 marca 2014r. stowarzyszenia zwykłego pod nazwą "R.". Z zachowaniem terminu określonego w art. 41 ust. 1 powołanej ustawy Prezydent W. złożył w dniu 25 kwietnia 2014r. w Sądzie Rejonowym dla W. Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego wniosek o zakazanie założenia wymienionego stowarzyszenia jako nie spełniającego warunków określonych w art. 16 prawa o stowarzyszeniach. Z uwagi na powyższe aktualnie stowarzyszenie R. nie może prowadzić działalności.
Następnie R. U. oraz R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 maja 2014r. o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawców w zakresie pkt 1, pkt 2 lit. a, pkt 3 i pkt 4 (żądanie R. U.). Skarga wnosi o nakazanie bezczynnemu podmiotowi rozpoznania wniosku skarżących i wykonania czynności w związku ze złożonym wnioskiem w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które składają się następujące pozycje: 100 zł – opłata sądowa, 1 zł – opłata bankowa za przelew, 240 zł – sporządzenie projektu skargi w formie pliku komputerowego PDF do wydrukowania, 12,80 zł – wydruk skargi i kserokopie załączników oraz kserokopia (odpis) kompletu skargi i załączników dla organu administracji, 4,20 zł znaczki opłaty pocztowej za nadanie pisma procesowego zgodnie z cennikiem poczty, 0,40 zł – koperta, 1,60 wydruk wezwania do usunięcia naruszenia prawa z załącznikami.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ wydał wprawdzie zaświadczenie, lecz nie jest to dokument, który zawiera treść będącą przedmiotem złożonego wniosku. Zdaniem skarżących wydanie zaświadczenia o treści innej niż wnioskowana, nie załatwia sprawy administracyjnej. Sprawa taka bowiem powinna zostać załatwiona albo wydaniem zaświadczenia o treści zgodnej z wnioskiem albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia – co umożliwiałoby ewentualną kontrolę takiej odmowy.
Obszerny fragment uzasadnienia skargi dotyczy kwestii problematyki wynikającej z ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie twierdząc, że organ nie pozostaje w bezczynności. Wniosek został załatwiony w części poprzez wydanie stosownego zaświadczenia (pkt 1, pkt 2 lit. a), pkt 3 i pkt 4 wniosku), w części natomiast poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (co do pkt 2 lit. b) i pkt 5). Wydane rozstrzygnięcia zostały przesłane na adres wskazany przez wnioskodawców, stąd terminy określone w art. 217 § 3 k.p.a. zostały zachowane. Odnośnie kwestii merytorycznych co do powstania stowarzyszenia to organ zwrócił uwagę, że pozostają one poza kompetencją sądu administracyjnego, bowiem właściwy w sprawach zakazania działalności stowarzyszeń jest sąd powszechny, który postanowieniem z dnia 10 lipca 2014r. (sygn. akt [...] KRS [...]) zakazał założenia stowarzyszenia zwykłego R..
Postanowieniem z dnia 7 października 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SAB/Wa 167/14) odrzucił skargę stowarzyszenia zwykłego R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność było zagwarantowanie uprawnionemu podmiotowi prawa do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w bezczynności zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. Instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma zatem na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a (vide wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie".
Wydanie zaświadczenia, czego żądał skarżący, nie jest co prawda sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a., w której organ wydaje którekolwiek z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 1, 2 lub 3 p.p.s.a., lecz jest to czynność materialno-techniczna, która ma walor czynności z zakresu administracji publicznej, dotycząca praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność w wydaniu zaświadczenia podlega więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. W rozpatrywanej sprawie organ twierdzi, że rozpatrzył wniosek złożony przez skarżącego o wydanie zaświadczenia w całości. Co do części bowiem żądania wydane zostało zaświadczenie, w pozostałym natomiast zakresie Prezydent W. postanowił odmówić wydania zaświadczenia. Bezspornym jest, że w zakresie pkt 2 lit. b) oraz pkt 5 pisma skarżącego organ wydał rozstrzygnięcie. Jest ono niekorzystne dla strony, ale jednocześnie otwiera drogę do jego weryfikacji w administracyjnym toku instancji, a następnie do kontroli przez sąd administracyjny legalności odmowy wydania zaświadczenia. W pozostałych natomiast punktach wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2014r. organ stoi na stanowisku, że zostały one skonsumowane w wydanym zaświadczeniu. Stanowisko to jedynie w zakresie pkt 2a) jest uzasadnione.
Analiza treści omawianego zaświadczenia daje podstawy do przyjęcia, że w akapicie pierwszym tego dokumentu zawarto stwierdzenie, że w dniu 27 marca 2014r. do Prezydenta W. wpłynęło na piśmie zawiadomienie o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego pod nazwą R. W pozostałych natomiast punktach, określonych w sentencji wyroku, w ocenie Sądu organ pozostaje w bezczynności.
Jak stanowi art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej osobę ubiegającą się o to zaświadczenie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odczytania żądania wnioskodawcy. Jak wynika z treści wniosku oraz z precyzyjnego stanowiska zawartego w skardze R. U. złożył podanie o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, precyzując w kolejnych punktach jakich stwierdzeń oczekuje w zaświadczeniu. Tymczasem organ wydał co prawda zaświadczenie, niemniej jednak o treści odmiennej od tej żądanej przez wnioskodawcę. W przypadku skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji lub postanowienia sąd administracyjny bada jedynie czy takie akty zostały wydane, nie ma natomiast kompetencji aby badać zasadność i legalność podjętych rozstrzygnięć. Temu służy administracyjny tok zaskarżania, a następnie skarga do sądu administracyjnego. W przypadku zaświadczenia sytuacja jest odmienna. Mianowicie na zaświadczenie nie przysługuje zażalenie.
Tym samym strona, która uważa, że wydane zaświadczenie stwierdza odmienne fakty od oczekiwanych zostaje pozbawiona możliwości weryfikacji treści stwierdzonych w zaświadczeniu w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji zostaje pozbawiona prawa do sądu. W tej sytuacji konieczne jest zbadanie przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na bezczynność w pierwszej kolejności czy zaświadczenie zostało wydane, w drugiej natomiast przeanalizowanie treści tego zaświadczenia czy pozostaje zgodna z wnioskiem podmiotu występującego o wydanie zaświadczenia określonej treści.
Jak już wcześniej wskazano analiza wydanego zaświadczenia prowadzi do wniosku, że nie stwierdza ono faktów oczekiwanych przez wnioskodawcę. Treść tego zaświadczenia wskazuje, że Prezydent W. powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o to zaświadczenie, tym samym umożliwiając jego weryfikację poprzez wniesienie zażalenia. Tymczasem poprzez wydanie zaświadczenie, które nie zawiera treści żądanej przez skarżącego, wniosek choć formalnie został załatwiony, niemniej jednak wbrew treści zawartej we wniosku inicjującym postępowanie o wydanie zaświadczenia. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ w zakresie opisanym w sentencji wyroku pozostaje w bezczynności.
Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 § p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy z rażącym naruszeniem prawa czy bez tej cechy. Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie zaświadczenia Sąd stoi na stanowisku, że sytuacja taka nie miała miejsca. Organ bowiem pozostawał w przeświadczeniu, że sprawa została załatwiona poprzez wydanie dwóch rozstrzygnięć: zaświadczenia z dnia 14 maja 2014r. oraz postanowienia z tej samej daty o odmowie wydania zaświadczenia w określonych punktach. Wniosek natomiast o wydanie zaświadczenia został złożony w dniu 7 maja 2014r. Tym samym Prezydent W. dochował terminowi przewidzianemu w art. 217 § 3 k.p.a.
Skarżący domagał się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według wyliczeń opisanych na wstępie niniejszego uzasadnienia.
W ramach uregulowanej w rozdziale 1 działu V p.p.s.a. instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami, strona nie może domagać się zwrotu wszystkich kosztów jakie kiedykolwiek poniosła w związku ze sprawą administracyjną, która swój finał znalazła przed sądem administracyjnym. Instytucja zwrotu kosztów postępowania uregulowana jest w ustawie dotyczącej wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym i już z tego względu odnosi się wyłącznie do kosztów, jakie strona ponosi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznacza to, że do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty ponoszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, ani koszty przygotowawcze przed wniesieniem sprawy do sądu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 923/13, lex nr 1526272). Niemniej jednak, w przypadku skargi na bezczynność organu – a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznanej sprawie – złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest konieczne do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym w danej instancji, a koszt wydruku i nadania tego wezwania do organu (znaczek i koperta) tj. 8,70 zł. stanowi koszt niezbędny do celowego dochodzenia praw w rozumieniu art. 205 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu, do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście nie należą koszty udzielenia porad prawnych. Takie stanowisko wyraził m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 142/08 (lex nr 524094) oraz z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 134/05 (lex nr 191797). W związku z tym w niniejszej sprawie w zasądzonych kosztach postępowania nie został uwzględniony wykazywany przez skarżącego jako wydatek koszt sporządzenia projektu skargi w formie elektronicznej (240 zł.) Sąd uznał natomiast, że wydatki na wydruk skargi i sporządzenie jej kopii oraz wydatki związane z wniesieniem skargi do Sądu za pośrednictwem organu (znaczek i koperta) tj. 26,80 zł., to wydatki podlegające zwrotowi, bowiem mieszczą się w katalogu niezbędnych kosztów postępowania wskazanych w art. 205 § 1 p.p.s.a. Niniejsze rozstrzygnięcie w zakresie kosztów znajduje uzasadnienie w stawkach przyjętych w sprawie prowadzonej pod sygn. akt IV SAB/Wa 88/14.
W tym stanie rzeczy należało, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., skargę uwzględnić i zobowiązać Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia w punktach określonych w sentencji wyroku w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.