Uzasadnienie
W piśmie z dnia 21 lipca 2014 r. J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o unieważnienie pisma Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stanowiącego odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 21 października 2013 r., w którym zwrócił się on o ukrócenie procederu samowolnego zwiększania przez rybaków ilości odłowów węgorza węgornią i odłówką umieszczonymi na jazie w S. na rzece [...].
Skarżący stwierdził, że w sprawie wystosował do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] trzy pisma z dnia 31 października 2013 r., z dnia 19 listopada 2013 r. i z dnia 12 grudnia 2013 r. z prośbą o unieważnienie powyższego pisma Starosty, na które to pisma nie otrzymał odpowiedzi.
Do skargi skarżący dołączył m.in. kserokopię pisma Starosty [...], w którym – w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 21 października 2013 r. – organ administracji udzielił informacji dotyczących korzystania z wód rzeki [...] w miejscowości S. przez [...] sp. z o.o. w [...] dla potrzeb węgorni oraz odłówki węgorza, wskazując w szczególności, że korzystanie to następuje na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący dołączył do skargi także kserokopie swoich pism z dnia: 31 października 2013 r., 19 listopada 2013 r. i 12 grudnia 2013 r. skierowanych do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], w których przytoczył argumentację mającą wskazywać na nielegalne zwiększanie przez rybaków ilości dokonywanych odłowów, wiążącego się z tym przekierowywania wody z należącej do J. G. elektrowni, a w konsekwencji negatywnych skutków w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.
W wymienionych pismach, jak również w piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. dołączonego do skargi, skarżący zakwestionował też odpowiedź Starosty [...] udzieloną mu w piśmie z dnia 24 października 2013 r. i zażądał unieważnienia tej odpowiedzi, wskazując w szczególności, że Starosta bezprawnie zwiększył w nim liczbę dopuszczalnych odłowów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
Zakres skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.
W myśl art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Zatem zaskarżenie przewlekłego prowadzenia postępowania jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy w ustalonym terminie organ opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Spełnienie tych przesłanek czyni skargę zasadną, gdy w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania organ w dalszym ciągu pozostaje w przewlekłości. Warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony.
W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje działalność Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej co do braku odpowiedzi na jego pisma dotyczące nielegalnego – w ocenie skarżącego – zwiększania przez rybaków ilości dokonywanych odłowów za pomocą węgorni i odłówki, w których to pismach zakwestionował on odpowiedź Starosty [...] na wystosowane w tej sprawie pismo z dnia 21 października 2013 r., żądając w szczególności unieważnienia udzielonej odpowiedzi.
Analiza treści skargi, dołączonej do niej korespondencji pomiędzy skarżącym a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] i akt administracyjnych sprawy prowadzi do konstatacji, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami w ramach odpowiedzi udzielanych na pisma skarżącego w sprawie nielegalnego zwiększania ilości odłowów nie następują bowiem w żadnej z prawnych form działania administracji, wymienionych w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Korespondencji wnoszonej przez skarżącego można przypisać co najwyżej charakter skarg wnoszonych do organów administracji w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. skarg, o których mowa w art. 227 kpa, których przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Skargi, o których mowa w dziale VIII kpa związane są z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy lub ich pracowników, a do ich rozpatrywania powołane są organy administracji wymienione w art. 229 kpa lub w przepisach szczególnych. Skargi te nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, zarówno na podstawie powołanego wyżej art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych, gdyż kwestionowane przewlekłe prowadzenie postępowania nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a powołanej ustawy, których zaniechanie podlega skardze na przewlekłość organu (por. odpowiednio postanowienie i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 2119/09, LEX nr 794960 oraz z dnia 12 kwietnia 2007 r., VII SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271).
Z tego powodu powyższa skarga nie przysługuje także na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, bowiem zakres skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy, w świetle których zaskarżenie przewlekłego prowadzenia postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, LEX nr 552736).
W konsekwencji skoro czynności, których domaga się skarżący nie stanowią żadnego z aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, to skarga jako niepodlegająca jurysdykcji sądowoadministracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.