Uzasadnienie
K.S. pismem z dnia [...] października 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta S. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w gospodarstwie rolnym w okresie od [...] stycznia 1995 r. do [...] sierpnia 1998 r., położonym w S. przy ul. [...] pow. 5,1 ha stanowiącego własność W., C. i M S. Organowi zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako kpa i wniósł o zobowiązanie Burmistrza do wydania zaświadczenia oraz o wymierzenie temu organowi grzywny.
Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta S. kilkakrotnie rozstrzygał w tej sprawie o wydanie zaświadczenia (postanowienia z dnia [...] września 2012 r., z dnia [...] października 2012 r., z dnia [...] stycznia 2013 r., z dnia [...] marca 2013 r., z dnia [...] kwietnia 2013 r. z dnia [...] lipca 2014 r., z dnia [...] września 2014 r.). Ostatnim z powołanych postanowień organ I instancji, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.
K.S. pismem z dnia [...] października 2014 r. złożył zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy w terminie (art. 37 kpa). Następnie, pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niniejszą skargę.
Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Organ I instancji, któremu zarzucono bezczynność postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], wydanym po wniesieniu skargi do sądu na jego bezczynność, działając na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 2 ust. 2 kpa, odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym.
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2014 r., organ wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Na wstępie Sąd stwierdza, że wniosek organu o odrzucenie skargi jest nieuzasadniony, ponieważ sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ppsa, sąd administracyjny rozpoznaje skargi m.in. na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Sąd bada więc, czy organy administracji wydają bez zbędnej zwłoki: decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2), postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3) oraz inne niż wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego.
Trzeba przypomnieć, że skarżący domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w gospodarstwie rolnym w okresie od [...] stycznia 1995 r. do [...] sierpnia 1998 r., na podstawie art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Według tego przepisu, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy (ust.1) Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2 art. 3 ustawy). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne, na którym pracował wnioskodawca.
Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, polegającą na urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Bezczynność w jego wydaniu podlega więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1779/13, dostępny na stronie: http://www.nsa.gov.pl/orzecznictwio).
Przechodząc do rozpoznania sprawy, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę K.S. w części dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczania. Bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią bowiem dwie różne instytucje prawa procesowego. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 549/13 (LEX nr 1369030), gdzie stwierdzono: postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności "pozornych" powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Natomiast istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13 (LEX nr 1406499), w której stwierdzono: bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa.
Stosownie do art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa (§ 2).
Z przytoczonych przepisów wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie wydania przez Sąd orzeczenia zobowiązującego organ do działania zmierzającego do zakończenia postępowania administracyjnego. Z tego wynika, że miarodajny dla wydania przez Sąd orzeczenia w sprawie bezczynności organu jest stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. Inaczej mówiąc, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed wydaniem przez Sąd wyroku w tej sprawie, organ podejmie określone działanie (np. wyda postanowienie załatwiające sprawę), to Sąd jest zobowiązany umorzyć postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Niedopuszczalne jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. (np. postanowienia NSA z dnia 16 marca 2000r., sygn. akt I SAB 201/99, z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12, wszystkie dostępne na stronie: http://www.nsa.gov.pl/orzecznictwo).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji (lub podjęcie wymaganej czynności) w toku postępowania sądowego (po wniesieniu skargi), nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Użycie w zdaniu drugim art. 149 §1 ppsa. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 872/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Ke 18/14, LEX nr 1479550, wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2014 r., syn. akt IV SAB/Po 47/14, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: http://www.nsa.gov.pl/orzecznictwo).
Przechodząc do zbadania sprawy w powyższym zakresie Sąd stwierdza, że wzorzec postępowania organu w zakresie terminów załatwienia niniejszej sprawy administracyjnej wyznacza przepis art. 217 § 3 kpa. Według tego przepisu, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni.
Należy przypomnieć, że wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w gospodarstwie rolnym wpłynął do organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz powinien był więc, stosownie do treści art. 217 § 3 kpa, zakończyć sprawę do [...] września 2012 r., albo też wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 kpa, który stanowi: w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tymczasem organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w sprawie (art. 218 kpa) i nie poinformował skarżącego, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym. Wynika z tego, że niewątpliwie Burmistrz Miasta S. pozostawał bezczynnym, gdyż nie załatwił wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 217 § 3 kpa.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa w zakresie zobowiązania organu do wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Skoro organ nie pozostawał w bezczynności w chwili orzekania przez Sąd, nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia, że jego uprzednie "milczenie" (bezczynność) rażąco naruszało prawo. Z tego samego powodu Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 1 i 2 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa.