Uzasadnienie
L.K. i S.S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłość Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...] o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia części ich nieruchomości o nr [...] o pow. 0,0021 ha i nr [...] o pow. 0,0016 ha obręb [...], gm. [...] pod drogę publiczną.
Skargi zostały oddzielnie zarejestrowane (na bezczynność sygn. akt IV SAB/Wa 440/15 a na przewlekłość IV SAB Wa 439/15).
Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do paramentów drogi ekspresowej na odcinku [...] – granica Powiatu [...] (od km 324+772 do km 379+110) z wyłączeniem odcinka [...]. Inwestycja została zaplanowana m.in. na nieruchomościach będących współwłasnością skarżących (o nr [...] i [...] obr. [...], gm. [...]).
W dniu 5 października 2011 r. organ wszczął postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęte nieruchomości i decyzją z [...] lipca 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518) orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności opisanych nieruchomości (pkt I decyzji) oraz o przyznaniu odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] Oddział w Polsce (na nieruchomości wpisana jest hipoteka kaucyjna).
L.K. i S.S. w dniu 23 lipca 2014 r. wnieśli do Ministra Infrastruktury i Rozwoju odwołanie od decyzji organu I instancji.
W piśmie z dnia 8 września 2015 r. skarżący działając na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako k.p.a, wezwali organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji, zarzucając temu organowi przekroczenie terminu załatwienia sprawy.
Pismem z dnia 16 września 2015 r. organ odwoławczy na podstawie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] czerwca 2012 r.
W dniu 6 października 2015 r. L.K. i S.S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. Skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) i przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej, stosownie do art. 149 § 2 i art. 154 § 6 powołanej ustawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w odwołaniu od decyzji zarzucali organowi I instancji wydanie decyzji na podstawie nieaktualnego od przynajmniej roku operatu szacunkowego nieruchomości (operat był aktualny do [...] czerwca 2013 r.). Zdaniem skarżących postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie nie wymagało przeprowadzenia skomplikowanych czynności. Niemniej jednak Minister dopiero po upływie roku od dnia otrzymania odwołania, na podstawie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie jego aktualności. Organ nie podjął w tym czasie żadnych czynności, nie zawiadomił też stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy (art. 36 k.p.a.).
Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ stwierdził, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, obszerność materiału dowodowego oraz zasadę rozpatrywania spraw według kolejności wpływu, nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę L.K. i S.S. w części dotyczącej bezczynności prowadzenia postępowania odwoławczego. Bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią bowiem dwie różne instytucje prawa procesowego. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 549/13 (LEX nr 1369030), gdzie stwierdzono: postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności "pozornych" powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła by być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Natomiast istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13 (LEX nr 1406499), w której stwierdzono: bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 440/15 orzekł, że w sprawie mamy do czynienie z bezczynnością. Tym samym, nie można uznać, że w tej samej sprawie przy tym samym stanie faktycznym organ pozostaje również w przewlekłości. Jak wskazano na wstępie bezczynność i przewlekłość są to dwie odrębne instytucje prawa procesowego, które występują rozłącznie. Oznacza to, że organ który nie rozpoznaje sprawy w terminach określonych w k.p.a dopuszcza się albo bezczynności albo przewlekłości, w zależności od tego, czy podejmuje, czy też nie jakieś czynności.
Skoro na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania należało oddalić oparciu o art. 151 p.p.s.a.