Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2022 r., skierowanym do Prezydenta Wrocławia (z odnotowanym wpływem do tego organu w dniu 13 kwietnia 2022 r.), C. K. (radny Gminy Kondratowice) wystąpił o udzielenie informacji publicznej co do liczby osób wykreślonych w wyborach samorządowych w 2018 r. z rejestru wyborców miasta Wrocław w związku z decyzją o wpisaniu ich do rejestrów wyborców w gminie Kondratowice, zgodnie z art. 20 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. kodeks wyborczy.
Odpowiadając na ten wniosek organ w piśmie z dnia 26 kwietnia 2022 r. poinformował, że nie gromadzi informacji w zakresie objętym treścią żądania wniosku. Wskazał, że posiada dane dotyczące ogólnej liczby wydanych decyzji o wpisaniu do rejestru wyborców, odmowie wpisania oraz wykreśleniu z rejestru wyborców.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wyrażając zdziwienie odpowiedzią organu co do nieposiadania żądanej informacji zwrócił uwagę, że wykreślenie ze spisu wyborców na wniosek wymaga wydania decyzji. Wskazał, że inne gminy nie miały problemu z udzieleniem skarżącemu odpowiedzi na tego rodzaju pytanie (do skargi skarżący załączył kopie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej, jakie skierował do Gminy – Niemcza, Strzelin i Borów).
Zarzucając naruszenie przepisu art. 35 oraz art. 36 § 1 k.p.a. skarżący wniósł o:
- - zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie;
- - stwierdzenie bezczynności Prezydenta Wrocławia;
- - zobowiązanie Prezydenta Wrocławia do udzielenia odpowiedzi w terminie 7 dni.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że może podać jedynie ogólną liczbę wyborców wykreślonych z rejestru wyborców Gminy Wrocław w związku z wpisaniem ich do rejestru wyborców w innych gminach
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wypada zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji).
Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" na zasadach określonych w tej ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Pojęcie informacji publicznej wyznacza treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia natomiast przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Katalog ten nie jest wyczerpujący. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa jakie zostały wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też nie wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też nie informuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.
Przechodząc do okoliczności spornych w sprawie wymaga przypomnienia, że organ będący adresatem wniosku skarżącego nie negował, że wniosek ten dotyczy informacji publicznej. Brak udostępnienia stronie żądanych informacji organ uzasadniał natomiast tym, że nie gromadzi on informacji w zakresie objętym treścią żądania wniosku. Jak wyjaśniał, posiada on dane dotyczące ogólnej liczby wydanych decyzji o wpisaniu do rejestru wyborców, odmowie wpisania oraz wykreśleniu z rejestru wyborców. Nie dysponuje natomiast informacją co do liczby osób wykreślonych w wyborach samorządowych w 2018 r. z rejestru wyborców miasta Wrocław w związku z decyzją o wpisaniu ich do rejestrów wyborców w gminie Kondratowice, o co pytał skarżący we wniosku z dnia 8 kwietnia 2022 r.
Dokonując oceny stanowiska organu przez pryzmat unormowań pomieszczonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej należy wyraźnie zaznaczyć, że - jak wynika z powołanego już wcześniej art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie budzi zatem wątpliwości, że obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Co za tym idzie, brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 208/22).
W przypadku, gdy organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji publicznych, właściwą reakcją winno być poinformowanie wnioskodawcy, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Op 31/22).
W ocenie Sądu, na tle okoliczności spornych w sprawie, sam tylko fakt, że organ powiadomił wnioskodawcę pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. o tym, że nie dysponuje informacjami, których udostępnienia dochodził wnioskodawca nie dawał Sądowi wystarczających podstaw do oddalenia skargi na bezczynność organu w sprawie. O takim kierunku zapatrywania Sądu przesadziły dwie kwestie.
Pierwsza związana jest z analizą ustawy kodeks wyborczy, ze szczególnym procedury opisanej w treści art. 18, art. 19 i art. 20 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1277).
Druga, wynika z analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie zwraca się uwagę, że pisemne powiadomienie organu o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia, "gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1175/21 i powołane tam orzecznictwo).
Przechodząc do sedna sprawy wyjść trzeba od tego, że w myśl art. 18 § 2 do § 5 ustawy kodeks wyborczy, stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. Rejestr wyborców stanowi zbiór danych osobowych z ewidencji ludności, o których mowa w § 7. W zbiorze tym uwzględnia się również dane wyborców, o których mowa w § 9 i art. 19 § 2 i 3. Można być ujętym tylko w jednym rejestrze wyborców. Rejestr wyborców służy do sporządzania spisów wyborców uprawnionych do udziału w wyborach, a także do sporządzania spisów osób uprawnionych do udziału w referendum. Rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania oraz prawo wybieralności.
Następnie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 19 § 1 ustawy kodeks wyborczy, wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały wpisywani są do rejestru wyborców, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek.
Powołany we wniosku o udzielenie informacji publicznej przepis art. 20 ustawy kodeks wyborczy stanowi, że decyzję o wpisaniu lub o odmowie wpisania do rejestru wyborców osoby, o której mowa w art. 19, wydaje wójt, w terminie 5 dni od dnia wniesienia wniosku. Decyzję o odmowie wpisania do rejestru wyborców, wraz z uzasadnieniem, niezwłocznie doręcza się wnioskodawcy (art. 20 § 1). Wójt przed wydaniem decyzji, o której mowa w § 1, jest obowiązany sprawdzić, czy osoba wnosząca wniosek o wpisanie do rejestru wyborców spełnia warunki stałego zamieszkania na obszarze danej gminy (art. 20 § 2). O wpisaniu wyborcy do rejestru wyborców niezwłocznie zawiadamia się urząd gminy właściwy ze względu na ostatnie miejsce zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały w celu skreślenia go z rejestru wyborców w tej gminie (art. 20 § 3).
Z przywołanych unormowań ustawy kodeks wyborczy wynika, że zgoda lub odmowa zgody na wpis na listę wyborców na wniosek odbywa się w formie decyzji wójta, a o wpisaniu wyborcy do rejestru wyborców niezwłocznie zawiadamia się urząd gminy właściwy ze względu na ostatnie miejsce zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały w celu skreślenia go z rejestru wyborców w tej gminie.
Jak wynika z treści wniosku, skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Wrocławia o udzielenie informacji publicznej co do liczby osób wykreślonych w wyborach samorządowych w 2018 r. z rejestru wyborców miasta Wrocław w związku z decyzją o wpisaniu ich do rejestrów wyborców w gminie Kondratowice, zgodnie z art. 20 § 3 ustawy kodeks wyborczy. Z przedstawionej wyżej analizy ustawy kodeks wyborczy wynika, że czynność skreślenia z listy wyborców miasta Wrocław poprzedzać musiało zawiadomienie, o jakim mowa w art. 20 § 3 ustawy kodeks wyborczy. Tymczasem, udzielona przez organ odpowiedź ogranicza się w sumie do stwierdzenia, że organ nie gromadzi informacji w zakresie objętym treścią żądania wniosku oraz że posiada on jedynie dane dotyczące ogólnej liczby wydanych decyzji o wpisaniu do rejestru wyborców, odmowie wpisania oraz wykreśleniu z rejestru wyborców.
W ocenie Sądu, udzielona w ten sposób odpowiedź ze strony organu nie daje możliwości zweryfikowania rzetelności takiego twierdzenia, tym bardziej że jak wyniak z dołączonych do skargi pism, inne gminy udzieliły skarżącemu odpowiedzi na analogiczne zapytania. W szczególności, z wypowiedzi organu nie wynika to, dlaczego organ nie może udzielić stronie żądanej informacji. Przykładowo, czy ma to miejsce z uwagi na upływ czasu, skoro urząd miasta niewątpliwie musiał otrzymać zawiadomienie w trybie art. 20 § 3 ustawy kodeks wyborczy. Brak precyzji stanowiska organu w sprawie jedynie potwierdza treść odpowiedzi na skargę, w której znajduje się passus, że "zawiadomienia z gmin, na podstawie których odnotowywane są zmiany w rejestrze wyborców są przechowywane w formie papierowej do czasu zaistnienia kolejnych zdarzeń np. zameldowania wyborcy n na pobyt stały pod innym adresem lub zgonu wyborcy.
Kierując się przedstawiona argumentacją Sąd stwierdził bezczynność organu w sprawie i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd orzekł, że bezczynność organu nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym zadecydowały okoliczności faktyczne sprawy. Organ odpowiedział na wniosek strony, aczkolwiek w sposób, który budzi zastrzeżenia Sądu.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 §1 pkt i 3 oraz § 1a p.p.s.a orzekł jak w punkcie I i II wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.