Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 maja 2016r. skarżący K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność
Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nawiązując do swojego wniosku z dnia 10 marca 2016r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w J. G. z dnia [...] kwietnia 1995r., nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w kwocie 8.499,20 zł..
Zdaniem skarżącego zgromadzony przez Niego materiał dowodowy świadczy o tym, że w/w decyzja z dnia [...] kwietnia 1995r., nr [...] została wydana bezprawnie, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący stwierdził, że decyzja ta dotyczy sprawy z zakresu stosunków cywilno-prawnych, nie objętej regulacją administracyjno-prawną, a także wydana została w sprawie w której przepis prawa nie przewiduje dokonania czynności w formie decyzji administracyjnej. Okoliczność tę jest w stanie udowodnić Jego pełnomocnik Z. N., o przesłuchanie którego w charakterze świadka wnosił już co najmniej w 2007 roku. Skarżący zarzucił, że organ uchylał się i uchyla od realizacji Jego wniosków dowodowych, a tym samym do wydania obiektywnej i bezstronnej decyzji.
Skarżący przywołując stanowisko organu zaprezentowane w piśmie z dnia 11 kwietnia 2016r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia 28 kwietnia 1995r., podkreślił przywołując orzecznictwo, że skoro żaden z Jego zarzutów o bezprawności kwestionowanej decyzji nie był rozpoznawany tak przez organy, jak i sądy, to organ winien zgodnie z wnioskiem skarżącego, wszcząć postępowanie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że nie jest ona oparta na usprawiedliwionej podstawie, gdyż jak sam przyznaje skarżący w skardze – organ pismem z dnia 11 kwietnia 2016r. odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania, co oznacza, że nie pozostaje w bezczynności. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawił stan faktyczny, wskazując, że decyzją, której stwierdzenia nieważności żąda skarżący, przyznano Mu pomoc finansową w pełnej wysokości na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Pismem z dnia 5 grudnia 2007 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji (K- 6 akt postępowania). Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji (K - 25-27 akt postępowania). Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie (K- 55 akt postępowania). Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Komendanta Główny Policji, jako organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (K - 56-60 akt postępowania). Wniesiona przez skarżącego skarga na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Wa 884/08 (K- 61-69 akt postępowania).
Ponieważ skarżący nie wniósł skargi kasacyjnej, sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w J. G. z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...] została – w ocenie organu, ostatecznie zakończona.
Dalej organ wskazał, że skarżący nie akceptując powyższych rozstrzygnięć, pięciokrotnie, nie liczą wniosku będącego przedmiotem niniejszej skargi, występował o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji z dnia [...] kwietnia 1995r., nr [...] ignorując w/w prawomocny wyrok WSA w Warszawie. I tak:
- 1. Wniosek z dnia 9 marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia 28 kwietnia 1995 r., został załatwiony przez organ decyzją z dnia 2 kwietnia 2009r. o umorzeniu postępowania w tej sprawie, a skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który decyzją z dnia 27 maja 2009r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009r., sygn..akt II SA/Wa 1265/09 WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącego(k. 93-106 akt administracyjnych).
- 2. Wniosek z dnia 5 stycznia 2011 r. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia 28 kwietnia 1995 r. (k.122 akt administracyjnych), został rozstrzygnięty decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 20111r. utrzymał w mocy tę decyzję (k.141- 151 akt administracyjnych).
- 3. Wniosek z dnia 14 sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia 28 kwietnia 1995 r., skierowany bezpośrednio do Komendanta Głównego Policji, przesłany wg właściwości Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we W., został załatwiony postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 9 października 2013r., nr 19/Po2013r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia 29 listopada 2013r., nr [...], a wniesiona skarga do WSA w Warszawie została oddalona wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt. II SA/Wa 162/14 (k.153-163akt administracyjnych).
- 4. Wniosek z dnia 22 września 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 kwietnia 1995r., został załatwiony postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia 4 grudnia 2014 r., nr 130/2014 (k.167-176 akt administracyjnych).
- 5. Wniosek z dnia 28 lipca 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 kwietnia 1995 r., został załatwiony postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2015 r., nr 8/Po/2015 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r., nr [...]
Kolejny wniosek skarżącego z dnia 16 marca 2016 r. jest przedmiotem niniejszej skargi. W skardze tej skarżący zarzuca bezczynność organu w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...].
Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji (k.209 akt administracyjnych). W tym stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom skarżącego - organ nie pozostaje w bezczynności, natomiast skarżący w trybie niniejszej skargi próbuje podważyć prawomocne orzeczenia sądowe.
To uzasadnia – zdaniem organu wniosek procesowy o oddalenie skargi.
Skarżący w kolejnych bardzo licznych i szczegółowych pismach, a to m.innymi w piśmie z dnia 23 maja 2016r., 6 czerwca 2016r., 30 czerwca 2016r, 4 lipca 2016r., 25 lipca 2016r. i 16 sierpnia 2016r. - podtrzymał skargę w niniejszej sprawie oraz argumentację tam zawartą, podnosząc dalsze zarzuty dot. tak wadliwej w Jego ocenie decyzji z dnia [...] kwietnia 1995r., nr [...], jak i zarzut nie wykazania przez organ, iż podnoszone przez skarżącego zarzuty o bezprawności opisanej wyżej decyzji organu I instancji były w przeszłości rozpatrywane zarówno przez organy, jak i sąd administracyjny w trybie przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz.1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej.
W myśl zaś przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2016, poz.718), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów administracji.
Wskazać należy, że przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności.
Oznacza to, że wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.
Zatem dla stwierdzenia, czy w sprawie zachodzi bezczynność organu, niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności.
Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się więc do zbadania, czy rzeczywiście organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce.
Tylko w sytuacji, gdy Sąd uzna skargę za uzasadnioną, może zobowiązać organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu czy też dokonania czynności z zakresu administracji publicznej, jeśli organ ten nie uczynił tego mimo obowiązku wynikającego z przepisów prawa.
W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu jest zarzucana organowi bezczynność w przedmiocie nie rozpatrzenia przez ten organ wniosku skarżącego z dnia 10 marca 2016r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w J. G. z dnia [...] kwietnia 1995r., nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w kwocie 8.499,20 zł..
W tej sytuacji należy odwołać się do stosownych regulacji zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r, poz.23), zwana dalej k.p.a.
I tak zgodnie z art.157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Zważyć przy tym należy, że zgodnie z art.61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści cytowanego powyżej przepisu art.61a § 1 k.p.a. - wynika zatem obowiązek organu w zakresie w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy (oceny) wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo bowiem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania tej instytucji procesowej.
Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., I OSK 1366/09).
I tak w pierwszej fazie organ bada jedynie, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, czyli wszczęcie postępowania.
Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod sformułowaniem zawartym w cyt. wyżej art.61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. "Decyzja wydana na podstawie tego przepisu [art. 157 § 3 k.p.a., a obecnie postanowienie wydawane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. - przyp. i uzup. Sądu] jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych" (J. Borkowski, Komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 759).
Odnosząc przedstawione rozważania do rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skarżącego, analiza akt sprawy nie potwierdza, by organ na dzień wnoszenia skargi do tut. Sądu, czyli 25 maja 2016r. pozostawał w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia 10 marca 2016r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w J. G.z dnia[...] kwietnia 1995r., nr [...].
Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że działający z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. - Zastępca Komendanta Wojewódzkiego we W. w odpowiedzi na opisany wyżej wniosek skarżącego z dnia 10 marca 2016r., pismem z dnia [...] kwietnia 2016r., Nr [...] skierowanym do skarżącego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w J. G. z dnia [...] kwietnia 1995r., nr [...], stwierdzając, że brak jest podstaw do prowadzenia w tej sprawie kolejnego postępowania administracyjnego.
W piśmie tym organ przywołując (opisując) kolejne wnioski skarżącego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, począwszy od wniosku z dnia 7 grudnia 2007r., jak i wydawane kolejne orzeczenia organów oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a to: wyrok dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Wa 884/08, wyrok z dnia 9 grudnia 2009r., sygn..akt II SA/Wa 1265/09, wyrok z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt. II SA/Wa 162/14, w konsekwencji stwierdził, że nie istnieją żadne nowe okoliczności przemawiające za zmianą wcześniej przyjętego stanowiska (k.209 akt administracyjnych).
Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę przyjął, że opisane wyżej pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.- z dnia [...] kwietnia 2016r., Nr [...] - jest w istocie postanowieniem, o którym stanowi art.61a §1 k.p.a..
Zgodnie z art.124 k.p.a., postanowienie powinno m.innymi zawierać oznaczenie organu administracji, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstaw prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie zażalenia i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydawania decyzji.
Istotne jest przy tym, ze w orzecznictwie przyjęte zostało, iż cztery, spośród wymienionych elementów są traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że mamy do czynienia z decyzją – postanowieniem. Należą do nich: oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016r., sygn.akt I OSK 1438/15).
W rozpatrywanej sprawie opisane wyżej pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2016r., Nr [...], spełnia powyższe konstytutywne kryteria postanowienia.
Wprawdzie w/w pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 11 kwietnia 2016r., Nr [...] nie zawiera pouczenia o sposobie odwołania (środkach odwoławczych - zażaleniowych), tym niemniej okoliczność ta nie zmienia oceny, że pismo to posiada walor postanowienia, o którym jest mowa w cyt. wyżej art.61a § 1 k.p.a.
W świetle powyższych ustaleń, wbrew zarzutom skarżącego - nie można postawić organowi zarzutu bezczynności.
O bezczynności organu - w niniejszej sprawie – Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. można by mówić tylko wówczas, gdyby organ nie rozpatrzył w formie prawem przewidzianej żądania skarżącego lub nie podjął w sprawie żadnych czynności, a co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
Wskazać przy tym równocześnie należy, że w orzecznictwie, przyjęte zostało, iż orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.).
Oznacza to, że opisane wyżej pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2016r., Nr [...], będące postanowieniem, a o którym jest mowa w art.61a §1 k.p.a. - jako odrębna sprawa, pozostaje poza kontrolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.
Tym niemniej stanowisko organu wyrażone w tymże orzeczeniu strona ma prawo kwestionować w drodze wykorzystania stosownych środków zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, a następnie w ramach kontroli sadowo-administracyjnej.
W konsekwencji, stwierdzić należy, że jeżeli - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność, organ wydał przewidziany prawem akt (postanowienie), to oznacza, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a., a tym samym zasądzić od organu kosztów postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak wyżej.
H.B.22.12.2016 r.