Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. T. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w K. o uchylenie czynności materialno-technicznej, polegającej na naliczeniu i wypłacie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz o ponowne wyliczenie należnej kwoty ekwiwalentu i wypłatę różnicy pomiędzy kwotą należną i wypłaconą. Wnioskodawca wyjaśnił, że ze służby czynnej w Policji został zwolniony z dniem [...] czerwca 2014 r., otrzymując ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wysokość należnego ekwiwalentu określał art. 115a ustawy o Policji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn.. akt K 7/15 za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wnioskodawca wskazał, że metoda obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest mniej korzystna niż metoda obliczania ekwiwalentu z zastosowaniem mnożnika 1/22 lub 1/21, jak w innych służbach mundurowych.
Unormowanie w ustawie o Policji wymiaru urlopu wypoczynkowego w relacji do dni roboczych, a nie kalendarzowych powinno prowadzić do zastosowania mnożnika, wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Dlatego też ustalenie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z zastosowaniem niekonstytucyjnej podstawy prawnej, według nieprawidłowego mnożnika 1/30, a nie 1/21, jest niedopuszczalne. Wnioskodawca wniósł o załatwienie sprawy decyzją administracyjną i wypłatę ekwiwalentu w prawidłowej wysokości wraz z odsetkami ustawowymi, liczonymi od daty wymagalności świadczenia.
Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Komendant Powiatowy Policji zawiadomił wnioskodawcę o przekazaniu wniosku według właściwości do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji we W. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji przesłał wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. do Komendanta Powiatowego Policji, celem załatwienia zgodnie z właściwością.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował wnioskodawcę, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy następuje w drodze czynności materialno – technicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Jedynie odmowa wypłacenia ekwiwalentu następuje w drodze decyzji. Natomiast z uwagi na zakres żądania, wniosek został przekazany do Wydziału Finansów KWP we W. i zostanie rozpatrzony po nowelizacji ustawy o Policji w tym zakresie.
Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. wnioskodawca złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. w związku z niezałatwieniem jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził brak bezczynności Komendanta Powiatowego Policji. Poinformowano stronę, że obecnie brak jest podstawy prawnej, określającej sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego, a tym samym ustalenia wyrównania ewentualnej kwoty ekwiwalentu. W sprawie został zachowany określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy, ponieważ stronie w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania doręczono pisemną informację, dotyczącą dalszej realizacji wniosku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji skarżący zarzucił nierozpatrzenie podania strony z dnia [...] listopada 2018 r. i wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie przyznania rażąco zaniżonego ekwiwalentu, stwierdzenie bezczynności organu, a w razie załatwienia sprawy decyzją administracyjną stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i przyznania skarżącemu od organu kwoty pieniężnej w maksymalnej kwocie zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o oddalenie skargi w całości, ponieważ w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a. doręczono stronie pisemną informację, dotyczącą dalszej realizacji jego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.
W myśl zaś art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet – czy zostało ono rozpoznane. Wystarczające jest zatem wykazanie złożenia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Skargę taką można bowiem wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia.
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu spełnił wymóg formalny, albowiem w dniu [...] grudnia 2018 r. złożył ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji.
Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w związku z rozpatrzeniem jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Z uwagi na powyższe podkreślić należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Wskazać należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
W tym miejscu podkreślić jednak należy, że oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika bowiem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że Komendant Powiatowy Policji., któremu we wniesionej skardze zarzucono bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o naliczenie i wypłacenie różnicy ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, poinformował skarżącego pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy następuje w drodze czynności materialno – technicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Jedynie odmowa wypłacenia ekwiwalentu następuje w drodze decyzji. Natomiast z uwagi na zakres żądania, wniosek został przekazany do Wydziału Finansów KWP i zostanie rozpatrzony po nowelizacji ustawy o Policji w tym zakresie.
Wprawdzie organ udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego w dniu [...] grudnia 2018 r., to jednak należy uznać, że powyższy sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiadał prawu. Podjęta czynność, choć dokonana w terminie ustawowym, musi być oceniona jako niewystarczająca, nie zmierzała bowiem do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. rozstrzygnięcia żądania strony w kwestii obliczenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy z zastosowaniem mnożnika 1/21. Nie budzi bowiem wątpliwości, że sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno – techniczną, jednakże odmowa wypłaty ww. ekwiwalentu winna być dokonana w formie decyzji. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny.
Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 93/18). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wskazał, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno – technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej.
Tymczasem organ, faktycznie odmawiając skarżącemu na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o Policji wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji administracyjnej. Nie wydanie decyzji administracyjnej bez wątpienia wskazuje na bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Sąd zobowiązany jest również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził w rozpatrywanej sprawie, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa.
Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. w dniu [...] grudnia 2018 r., działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Zważywszy, że jego postawa nie wynikała ze złej woli, a jedynie błędnej interpretacji przepisów, przyjąć należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku).
Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona (pkt III sentencji wyroku).