Uzasadnienie
Postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem P. J. (dalej: wnioskodawca, skarżący) z dnia 19 listopada 2023 roku, przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP do Urzędu Miejskiego Wrocławia (dalej: organ), o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej okoliczności powstania na "ulicy [...]" we W. dodatkowego pasa skrętu w "ulicę [...]", który to pas został wyznaczony na istniejącym w tym miejscu torowisku. Do powyższego doszło około 2017 roku.
W przedmiotowym wniosku wnioskodawca domagał się:
1/ udostępnienia dokumentacji, wnioskując " o udostępnienie pełnej dokumentacji, która stała za organizacją ruchu w powyższym zakresie oraz jego realizacją, tj. w szczególności kompletny projekt organizacji ruchu, w tym: konsultacje z innymi podmiotami, przekazanie projektu do realizacji". Jednocześnie wskazał w jakiej formie domaga się jej udostępnienia i wniósł o informację, czy poza dokumentami, o których mowa wyżej, istnieją inne dokumenty, powstałe w związku z powyższą organizacją ruchu, nie wskazane przez wnioskodawcę, a także wniósł o wskazanie, jakie to są dokumenty.
2/ udzielenia odpowiedzi na pytania:
"W związku z faktem, że zarządzający ruchem brał pod uwagę istniejące zagospodarowanie terenu ustalając przedmiotową tu organizację ruchu, a więc fakt, że torowisko tramwajowe, na którym ma dojść do wyznaczenia dodatkowego pasa ruchu do skrętu w lewo jest wyniesione ponad poziom istniejących pasów do jazdy na wprost, a co za tym idzie zmiana pasa ruchu przez pojazdy będzie wiązała się z koniecznością pokonania istniejącego uskoku, proszę o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie:
- a) czy zarządzający ruchem sprawdzał istniejącą wówczas wysokość uskoku?
- b) jaka była istniejąca wówczas wysokość uskoku miedzy dotychczasowymi pasami dojazdy na wprost a torowiskiem tramwajowym w obszarze planowanego pasa do skrętu w lewo? Proszę o wskazanie wartości w centymetrach.
- c) czy zarządzający ruchem rozważał, czy istniejący uskok może stanowić przeszkodę lub jakiekolwiek utrudnienie w ruchu lub być niebezpieczne dla pojazdów, które będą go musiały pokonywać? Niniejsze zarówno w kontekście pojazdów samochodowych, a więc dwuśladowych, jak i pojazdów jednośladowych?
- d) czy w związku z przedmiotową tu organizacją ruchu było planowane przez zarządzającego ruchem lub inny podmiot podjęcie jakichkolwiek czynności zmierzających do:
- a. niwelacji uskoku w związku z planowaną organizacją ruchu, np. przez zrównanie istniejącej różnicy poziomów lub zmiany krawężnika na krawężnik najazdowy?
- b. oznakowania rzeczonego uskoku?
- c. lub w związku z powyższym podjęcie innych czynności? Jakich?
Nadto:
- e) jaką klasę techniczna (tj. G, Z, L lub inną?) ma droga gminna, którą jest "ul. [...]" na przedmiotowym tu obszarze? Niniejsze zarówno obecne jak i przede wszystkim w chwili, w której zarządzający ruchem organizował rzeczony tu pas do skrętu w lewo? Dla usunięcia wątpliwości, mowa tu o klasyfikacji wynikającej z § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie aktualnego na dzień dokonywania przedmiotowych tu zmian organizacji ruchu.
- f) jaką prędkość projektową lub miarodajną brano pod uwagę dla organizacji ruchu w sposób tu opisywany dla przedmiotowego tu obszaru drogi ?"
Końcowo wnioskodawca sformułował pytanie: " Czy wobec przekazania Państwu informacji, że przedmiotowy tu uskok na wysokości pasa do skrętu w "ulicę[...]" ma w stanie na dzień dzisiejszy wysokość ok. 5-6 cm, a lokalnie również 9, a co za tym idzie, w sposób oczywisty stwarza zagrożenie w ruchu, czy zarządzający ruchem widzi podstawy do zmiany organizacji ruchu w tym miejscu".
Organ w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 1 grudnia 2023r. poinformował wnioskodawcę, że " z przeprowadzonego rozpoznania wynika, iż złożone zapytanie tyczy się sprawy sądowej, w której jest Pan jest stroną postępowania". Wyjaśnił przy tym,że " wniosek z dnia 19 listopada 2023 roku nosi znamiona podania złożonego w indywidualnej sprawie, służącego ochronie i realizacji konkretnej indywidualnej sprawy o charakterze prywatnym, a więc nie sprawy publicznej". Z tych też względów żądanie zawarte we wniosku nie może zostać zrealizowane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto organ wskazał, że pisma składane w indywidualnej sprawie nie mają znaczenia dla większej ilości osób czy grup obywateli, ale też nie są ważne ze względu na funkcjonowanie organów państwa. Tym samym, są to pisma, które realizują lub chronią indywidualny interes podmiotu, który pismo złożył, a co się z tym wiąże tak złożone pismo nie dotyczy informacji publicznej i nie powinno być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według organu, sprawą publiczną nie jest sprawa, o której mowa w złożonym wniosku i tym samym nie będzie on zrealizowany w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pismem z dnia 5 grudnia 2023r., przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Miasta Wrocławia, Urzędu Miejskiego Wrocławia w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 19 listopada 2024r. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów: art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3, art. 4 ust 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającym na nieuzasadnionym nieudzielaniu informacji publicznej z przyczyn uznania jej za informację o charakterze indywidualnym, prywatnym, co za tym idzie również niepublicznym.
Skarżący domagał się:
1/ zobowiązania organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dnia od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2/ stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł,że jako oczywiście błędne przedstawia się stanowisko organu," jakoby złożone pytania stanowiły sprawę indywidualną, prywatną, a tym samym nie stanowiły informacji publicznej". Według skarżącego, rozstrzygające dla rozróżnienia między sprawą prywatną, a publiczną jest to, czy dane zagadnienie dotyka wyłącznie sfery praw jednej osoby, czy jednak grupy osób. Natomiast poruszane przez niego w ramach zapytań tematy są sprawami wybitnie publicznymi, wszak kwestie związane z drogami publicznymi dotyczą każdego korzystającego w równym stopniu. W szczególności w sytuacji, w której organizacja ruchu i stan drogi zagrażają bezpieczeństwu ruchu.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ wywodził,że w trakcie przygotowywania odpowiedzi, posiadał już informację, iż skarżący złożył wniosek jedynie w celu uzyskania informacji potrzebnych do jego prywatnej sprawy o likwidację szkody i danych ubezpieczyciela Gminy Wrocław. Organ uzyskał tę informację po 7 listopada 2023 roku, na podstawie relacji ustnej wskazanych - z imienia i nazwiska - pracowników, z którymi kontaktował się skarżący i którym oświadczył, że informacje potrzebne mu są do sprawy sądowej, jak i ze skargi, jaką wniósł. Na tę okoliczność organ zawnioskował dowód z przesłuchania w charakterze świadka Pani A. W. oraz kierownika Pani A. B., z którymi kontaktował się skarżący i którym oświadczył, iż informacje potrzebne mu są do sprawy sądowej, na okoliczność potwierdzenia powyższych faktów.
Według organu, istotnym dla niniejszej sprawy jest fakt, że skarżący jako załącznik do skargi z dnia 24 listopada 2023 r. przedłożył pismo z dnia 5 października 2023 r., stanowiące informację Ergo Hestia, tj. ubezpieczyciela Gminy Wrocław o wszczęciu procedury likwidacji szkody na osobie skarżącego, której miał doznać w miejscu, o które pyta w kolejnych wnioskach o dostęp do informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący jako wnioskujący o dostęp do informacji publicznej tak naprawdę żądał informacji na użytek prywatny we własnej sprawie odszkodowawczej a nie w interesie publicznym.
Końcowo organ podniósł,że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie na własny użytek lub potrzebę. Nie można bowiem przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, co skarżący ujawnił przedkładając pismo ubezpieczyciela.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz.2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów.
W literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, którego tryb udzielania reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2022 poz.902 dalej: u.d.i.p.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa dostępowa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem fakt, że Prezydent Miasta jest organem władzy publicznej, a zatem należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Natomiast osią sporu między stronami jest kwalifikacja informacji i danych objętych wnioskiem skarżącego z dnia 19 listopada 2023 r., a więc to, czy przedmiotowy wniosek powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii powinno być poprzedzone uwagami natury ogólnej, związanej z przybliżeniem zasad udostępniania w polskim porządku prawnym informacji publicznej. Przed wszystkim wymaga przypomnienia,że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli.
Z art. 61 ust.1 Konstytucji RP wynika, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tymczasem art.2 ust.1 u.d.i.p. przewiduje,że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. A zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej określa krąg podmiotów mających prawo dostępu do informacji publicznej znacznie szerzej niż ustawa zasadnicza w art. 61.
Zauważyć też należy,że dostęp do informacji publicznej stanowi narzędzie kontroli społecznej, dzięki któremu każdy obywatel staje się swego rodzaju " audytorem władzy", która poddana tak szerokiej kontroli powinna działać w taki sposób, aby wynik tej swoistej kontroli wypadał jak najlepiej. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż podmiot informacyjnie zainteresowany nie musi podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, jak również nie musi wyjaśniać, czy pełni funkcję publiczną.
Ma rację organ, kiedy wywodzi,że zakres przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej obejmuje wyłącznie dostęp do informacji mającej walor informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Nie każdy rodzaj informacji, w posiadaniu, której jest władza publiczna, automatycznie stanowi informację publiczną. Nie zawsze bowiem mogą być traktowane jako publiczne wszystkie informacje posiadane przez organy publiczne. A tym samym prawo dostępu do informacji publicznej nie może być narzędziem służącym do występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Istotne zatem znaczenie ma pojęcie informacji publicznej.
Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1u.d.i.p. jako każda informacja o sprawach publicznych. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje na to, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie tego pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, akcentuje się w piśmiennictwie (zob. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Przy definiowaniu pojęcia " sprawa publiczna" nie można też pominąć art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP. Warto jednak wskazać, że konstytucyjny zapis zawarty w art. 61 ustawy zasadniczej określa nie tylko zakres podmiotowy, lecz także przedmiotowy pojęcia "informacja publiczna". Przedmiotem informacji publicznej w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne jest ich działalność. Co do innych podmiotów wymienionych w tym przepisie – prawo uzyskiwania informacji dotyczy tylko ich działalności w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Spajając te część rozważań stwierdzić należy,że sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. II SA 4059/02 powtórzyć należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy czym informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez wskazane wyżej podmioty, ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie, o jakim była wcześniej mowa.
Określenie istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno dokonywać się na podstawie interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020r., I OSK 1561/19, LEX nr 2982166). Wobec tego zaaprobować należy pogląd M. Jabłońskiego, wedle którego z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151).
W konsekwencji powyższego stwierdzić należy,że sprawą publiczną nie jest konkretna indywidualna sprawa danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.. Przykładowo pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub też jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa.
Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji o swojej własnej sprawie (zob. wyroki WSA: w Lublinie z 25 lutego 2020r., II SAB /Lu 97/19 LEX nr 2924635; w Szczecinie z dnia 28 listopada 2019r., II SAB/Sz 87/19 LEX nr 2753481).
Innymi słowy, jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ (zob. wyrok NSA z 5 września 2019r. I OSK 446/18 LEX nr 2727744). Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że o tym, czy określona informacja ma walor informacji publicznej decyduje wyłącznie kryterium rzeczowe, to jest treść i charakter tej informacji. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje szerokie ujęcie informacji publicznej, nawiązujące do art. 61 Konstytucji. Przyjmuje się, że informację publiczną stanowią dokumenty bezpośrednio zredagowane lub wytworzone przez organy administracji publicznej oraz te, których organ użył do zrealizowania powierzonych mu zadań. Ustawowe rozumienie pojęcia informacji publicznej zdeterminowane jest przedmiotowo pojęciami "sprawy publicznej" oraz "działalnością podmiotów wykonujących zadania publiczne" i nie jest istotne przez kogo tego rodzaju informacje zostały wytworzone (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2020r.
I OSK 3264/18 LEX nr 3022085).W związku z tym zasadnie przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej ma szersze znaczenie niż pojęcie dokumentu urzędowego (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2016, I OSK 3416/15 LEX nr 2081185; wyroki WSA we Wrocławiu: z 17 września 2015r., IV SAB/Wr 142/15 LEX nr 2042628, z 9 stycznia 2020r., IV SAB /Wr 123/19 LEX nr 2773907).
Wobec tego konkludując tę część rozważań stwierdzić należy,że w przypadku udostępniania informacji publicznej mamy do czynienia z zasadą powszechności przedmiotowej, przejawiającą się w szerokim ujęciu sprawy publicznej, dotyczącej podmiotów zobowiązanych do każdej informacji związanej z "życiem publicznym", a także bezinteresowności wyrażającej się rezygnacją z obowiązku wykazania przez podmiot informacyjnie zainteresowany istnienia po jego stronie interesu prawnego lub faktycznego, co wprost wynika z cytowanego wyżej art.2 ust.2 u.d.i.p. (zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2015, s.42). Przemawia za tym również zasada równego dostępu do informacji publicznej, rozumiana z jednej strony jako uprawnienie, z którego każdy może z niego skorzystać na określonych w ustawie zasadach, przy jednoczesnym braku wymogu wykazywania przez każdy podmiot informacyjnie zainteresowany istnienia po jego stronie interesu prawnego lub faktycznego (art.2 ust.2 u.d.i.p.). co oznacza,że ma być podstawowym narzędziem uzyskiwania informacji i nie ma uzasadnionych podstaw do zawężania katalogu podmiotów uprawnionych do jej uzyskania.
Przeciwnie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przyznają jednakowo szeroki dostęp do informacji dla wszystkich zainteresowanych, bez wyodrębnienia szczególnych uprawnień dla określonej kategorii podmiotów.
Przepis art. 13 ust.1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Przy czym w odniesieniu do skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę, praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Zauważyć należy, że badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywana jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 p.p.s.a.).
Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że przedmiotowy wniosek został przez skarżącego wniesiony w dniu 19 listopada 2023 r., zaś rozpoznanie tego wniosku nastąpiło pismem organu z dnia 1 grudnia 2023 r. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia przez organ informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 19 listopada 2023 r. Mając na uwadze tak oznaczony przedmiot skargi zaakcentować należy, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz czy dane, o które wnioskował podmiot informacyjnie zainteresowany, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy bowiem wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji.
W analizowanej sprawie, o czym była już mowa powyżej, nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kolejno mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim jest bezczynność organu, w badanej sprawie wymaga również wyjaśnienia kwestia oceny charakteru informacji, jakich udostępnienia domagał się skarżący, a więc stwierdzenia czy, dane, o których mowa w przedmiotowym wniosku objęte są zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności.
W tym zakresie stwierdzić należy, że informacje i dokumenty dotyczące organizacji ruchu na drogach publicznych należy kwalifikować jako sprawę publiczną, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Z tez zapadłych na tym tle orzeczeń wynika, że choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu: z dnia 7 marca 2024r. sygn. IV SAB/Wr 541/23 i z dnia 13 kwietnia 2023r. sygn. akt IV SAB/ Wr 1012/22; w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 34/21; w Krakowie: z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/21; z dnia 12 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 115/21: z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 122/21: z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 215/21, orzeczenia dostępne w CBOSA).
W świetle powyższego zgodzić należy się ze skarżącym, że żądana przez niego informacja ma walor informacji publicznej. A zatem została spełniona zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przedmiotowa, których łączne zaistnienie umożliwia zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zobowiązany był zatem do wstępnej jego analizy, która bez wątpienia wykazałaby, że w wskazanym wyżej zakresie powinien on zostać rozpatrzony w trybie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Natomiast nie ma racji organ, kiedy wywodzi, że wnioskowane informacje nie tylko muszą posiadać status informacji publicznej, ale ich żądanie musi być również podyktowane interesem publicznym. Z taką sytuacją mamy do czynienia wyłącznie w przypadku domagania się informacji publicznej przetworzonej, wówczas podmiot zainteresowany jej uzyskaniem winien wykazać,że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego(art.3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.. Powyższy wymóg nie dotyczy jednak sytuacji, gdy przedmiotem wniosku dostępowego jest informacja publiczna prosta, będącą w posiadaniu zobowiązanego organu.
W rozpatrywanej sprawie Sąd zobowiązany więc był do oceny, czy organ nadal pozostaje w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, po wniesieniu skargi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko,wyrażone w jego piśmie z dnia 1 grudnia 2023r. W związku z tym ocena w takim kontekście działania organu podjętego w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia pod jego adresem - na moment rozpoznania skargi – zarzut jego bezczynności, bowiem przyjęty przez organ tryb procedowania nie stanowi o prawidłowym załatwieniu przez organ przedmiotowego wniosku.
Natomiast o braku bezczynności w załatwieniu sprawy nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności.
Z tych względów należy stwierdzić, że w dacie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku skarżącego, bowiem nie zadziałał we właściwej prawnej formie, a mianowicie: nie udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna). Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku).
Jednocześnie w ocenie Sądu, stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała.
Należy bowiem zauważyć, że organ zareagował na przedmiotowy wniosek pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.
Natomiast stwierdzenie bezczynności organu uzasadniało zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowego w trybie i terminie przewidzianym ustawą dostępową, o czym orzeczono w pkt III tenoru wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).