Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. J. jest bezczynność Prezydenta Miasta Wrocławia w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 29 października 2023 r.
Jak wynikało z akt sprawy w dniu 29 października 2023 r. Skarżący, powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), wystąpił do organu o informację publiczną dotycząca okoliczności powstania na "ulicy [...]" we W. dodatkowego pasa do skrętu w "ul. [...]". Zaznaczał, że pas ten został wyznaczony na istniejącym w tym miejscu torowisku tramwajowym. Do powstania dodatkowego pasa ruchu doszło w okolicach 2017 r., na co wskazują zdjęcia satelitarne tej okolicy. Skarżący zmierzał do ustalenia jakie podmioty stoją za wskazanym pomysłem, jego zatwierdzeniem i wdrożeniem. Skarżący chciał się w szczególności dowiedzieć:
- - kto jest inicjatorem pomysłu lub procesu w ramach, którego doszło do powstania dodatkowego pasa do skrętu w "ul. [...]" z przebiegiem po rzeczonym torowisku?
- - kto wyraził zgodę na taką organizację ruchu?
- - czy projekt takiej organizacji ruchu był konsultowany z innymi podmiotami, np. z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta lub innymi? Jakimi?
- - kto wdrożył na skutek powyższego w życie taką organizację ruchu oraz kto za nią odpowiada?
- - czy w ramach powyższego procesu było brane pod uwagę, że istniejące w tym miejscu torowisko tramwajowe jest oddzielone od jezdni, po której poruszają się pojazdy samochodowe wysokim krawężnikiem? Wysokość krawężnika to ok 5-6 cm, lokalnie także 9 cm. A więc, czy było brane pod uwagę, że pojazdy zmuszone do korzystania z pasa do skrętu w "ul. [...]" będą musiały pokonać tak wysoki krawężnik, aby wjechać na ten pas, znajdujący się na torowisku?
Skarżący prosił o kierowanie korespondencji na skrzynkę ePUAP.
Pismem z dnia 8 listopada 2023 r. organ udzielił Stronie odpowiedzi wskazując: ad tiret jeden i dwa: podmiotem, o którym mowa w pytaniach jest zarządzający ruchem; ad tiret trzy: tak, projekt był konsultowany; ad tiret cztery: podmiotem tym był zarządzający drogą; ad tiret pięć: tak, było brane pod uwagę istniejące zagospodarowanie w terenie.
W dniu 24 listopada 2023 r. Strona wniosła skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 29 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucała naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. polegające na udzieleniu informacji niepełnej, niezgodnej z wnioskiem lub na nieudzieleniu informacji w ogóle. Wnioskowała o zobowiązanie organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Strona wnioskowała również o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci: wniosku Strony z dnia 29 października 2023 r. wraz z elektronicznym potwierdzeniem nadania; odpowiedzi organu z dnia 8 listopada 2023 r. wraz z dowodem doręczenia; wydruku wiadomości e-mail z dnia 29 października 2023 r. oraz pisma z dnia 5 października 2023 r. – na okoliczność treści w nich zawartych. Nadto złożyła wniosek o przesłuchanie Strony, celem opisu okoliczności towarzyszących kierowaniu pytania o dostęp do informacji publicznej. Do skargi Strona załączyła opisane dokumenty.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że istotą składanego wniosku jest ustalenie okoliczności powstania pasa do skrętu na wskazanych ulicach z uwagi na istniejące uwarunkowania, w szczególności ostry uskok stworzony przez wysoki krawężnik, co doprowadziło do wypadku, któremu uległ Skarżący doznając uszczerbku na zdrowiu i majątku. W dacie kierowania zapytań organ miał wiedzę o wypadku Skarżącego z uwagi na zgłoszenie szkody do likwidacji. Sprawa jest obecnie procedowana przez ubezpieczyciela organu. W dalszych wywodach Strona opisała okoliczności związane z wystąpieniem z wnioskiem, tj. przeprowadzone rozmowy telefoniczne, wizyty w urzędzie i korespondencję mailową.
Mając na uwadze opisane fakty, w tym nakreślenie pracownikom organu istoty sprawy, Strona stwierdzała, że przekazane jej stanowisko organu wskazuje na uchylenie się od udzielenia odpowiedzi. Jest ono wymijające, nieprecyzyjne lub w ogóle brak odpowiedzi. Tymczasem organ powinien wskazać na konkretnie oznaczony podmiot, a nie odsyłać Stronę do dalszych poszukiwań podmiotu pełniącego wskazaną w odpowiedzi funkcję (zarządzającego ruchem lub drogą), tym bardziej, że organizacja ruchu, o którą pyta powstała w 2017r. Odpowiedź organu odnosi się do całego kręgu podmiotów, które w określonych sytuacjach mogą zarządzać ruchem. Nie wskazano, pomimo pytania Skarżącego, z kim przeprowadzono konsultacje w zakresie organizacji ruchu. Organ nie odpowiedział także na pytania dotyczące wskazania, czy wzięto pod uwagę istniejący uskok między jezdnią a torowiskiem. Stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi jest nieprecyzyjne, posłużono się pojęciem niejasnym i obejmującym zarówno funkcje jak i sposób użytkowania nie odpowiadając na akcentowane w zapytaniu kwestie zastosowanych rozwiązań techniczono – budowlanych i utrudnień związanych z ww. uskokiem, odniesiono się do ogólnego stwierdzenia wzięcia pod uwagę zagospodarowania terenu.
Skarżący zaznaczał, że poruszane przez niego zagadnienia mają istotne znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu zwłaszcza pojazdów jednośladowych, kwestie te są regulowane przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Odwołując się do poglądów piśmiennictwa Skarżący wskazał, że w zakresie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej mieści się również sytuacja udzielenia informacji niejasnej lub niepełnej. Taki charakter miały udzielone mu odpowiedzi organu. Zawracał uwagę, że osoba niemająca odpowiedniej wiedzy może nie dostrzec, że mowa tu o dwóch zupełnie różnych funkcjach zarządcy drogi i zarządcy ruchu. Organ nie wskazał, że żądane przez Stronę informacje nie stanowią informacji publicznej lub też, że zostały mu już udzielone w innej formie lub czasie, bądź też, że ich udostępnienie nie jest możliwe. Końcowo zaznaczał, że skarga nie musi być poprzedzona ponagleniem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż dokonał czynności udzielenia informacji przed wniesieniem skargi, ewentualnie o jej oddalanie. W uzasadnieniu przywołał okoliczności faktyczne sprawy, w tym treść wniosku Skarżącego oraz udzielonej mu odpowiedzi. Wskazał, że z informacji pracowników organu uzyskanych po dniu 7 listopada 2023 r. powzięto wiedzę, że Skarżący domaga się informacji dla swojej prywatnej sprawy, czego wcześniej nie ujawniał. Organ podkreślał, że prawidłowa realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnej informacji, gdyż organ jest tym wnioskiem związany i nie może go samodzielnie modyfikować. Powołując się na treść skargi i załączone do niej pismo ubezpieczyciela Gminy organ stwierdził, że Skarżący żądał informacji na własny użytek, a nie w interesie publicznym. Takiego charakteru nie mają sprawy konkretnego podmiotu, co organ uzasadniał odwołując się do poglądów orzecznictwa.
Pytania niepodyktowane troską o dobro publiczne stanowią nadużycie prawa do informacji publicznej i z tego powodu nie należy ich realizować. W skardze Strona ujawniła, że działa w interesie prywatnym, co wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania organu i uwalnia go od zarzutu bezczynności.
Pismem z dnia 7 stycznia 2024 r. Skarżący złożył replikę podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że odpowiedź na skargę w żadnej sposób nie odnosi się do formułowanych zarzutów odwołując się do okoliczności postępowania przed ubezpieczycielem. Podkreślał, że obecnie nie toczy się żadne postępowanie przed ubezpieczycielem czy sądem w tej sprawie. Negował pogląd organu, że działa w sprawie indywidualnej, co wyklucza charakter informacji publicznej wnioskowanych pytań. Fakt, że uległ wypadkowi w tym miejscu nie może wyłączać jego prawa do uzyskania informacji, mającej charakter informacji publicznej, o którą może zwracać się każdy. Zdaniem Skarżącego stan drogi i organizacja ruchu zagrażają bezpieczeństwu zwłaszcza pojazdów jednośladowych. Wywodził, że rozstrzygające pomiędzy sprawą publiczną a prywatną jest to czy dane zagadnienie dotyka wyłącznie sfery praw jednej osoby, czy też grupy osób.
Prywatną jest sprawa dotycząca wyłącznie sfery praw tej osoby, niemająca znaczenia dla innych osób, co uzasadnił odwołując się do poglądów orzecznictwa. Poruszane przez Stronę kwestie związane są z organizacją ruchu i nie dotyczą wyłącznie sfery prywatnej, o czym świadczy powołane przez Skarżącego orzecznictwo wskazujące na to, że informacje odnoszące się do organizacji ruchu na drogach powiatowych stanowią informację publiczną. Tym samym pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę Strona oceniła jako błędny. Końcowo Skarżący przywołał orzecznictwo negujące możliwość wyłączenia prawa do informacji publicznej z uwagi na motywacje wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Rozpoznając przedstawiony Sądowi spór trzeba wskazać, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań we właściwej formie i terminie, co istotne działania te muszą dotyczyć informacji publicznej. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Milczenie organu przez całe 14 dni jest dowodem na to, że organ ten dopuścił się bezczynności. Jest to bowiem stan obiektywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/21, dostępny w CBOSA). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma bowiem znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W pojęciu bezczynności organu mieści się także sytuacja, w której co prawda organ udziela wnioskodawcy, w zakreślonym prawem terminie, informacji ale jej treść nie realizuje żądania w całości lub w części, jest nieprecyzyjna, błędna, niepełna.
Przypomnieć bowiem trzeba, że sama czynność udostępnienia informacji publicznej nie podlega kontroli sądowej, drogą oceny legalności podjętych przez organ działań jest wyłącznie skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pogląd ten ma uzasadnienie w utrwalonych już poglądach orzecznictwa. Zgodnie z wypowiadanymi tam tezami bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 125/21, dostępny w: CBOSA).
Skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego można wnieść również wtedy, gdy wnioskujący o dostęp do informacji uważa – wbrew stanowisku podmiotu zobowiązanego, że żądana przez niego informacja ma walor informacji publicznej. Jedynie bowiem w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu zobowiązanego co do kwalifikacji żądanej informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 423/20, dostępny w CBOSA).
Z tych przyczyn nie może znaleźć uzasadnienia pogląd organu wnioskujący o odrzucenie skargi z uwagi na zakończenie sprawy jeszcze przed wniesieniem skargi. Zasadniczo stan bezczynności trwa do czasu zakończenia postępowania, wniesiona po tym czasie skarga winna podlegać odrzuceniu. Jednakże opisany w przedstawionych rozważaniach Sądu zakres kontroli i charakteru podejmowanych przez organy działań w ramach postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazuje objęcie kontrolą zupełności, formy i zakresu udzielonej odpowiedzi. Tylko bowiem pełna realizacji wniosku Strony uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Taki zakres kontroli upoważniał Sąd do oceny działań podjętych przez organ w tej sprawie, także jeśli zostały one zrealizowane jeszcze przed wniesieniem skargi, a to nakazywało merytoryczne rozpoznanie sprawy w trybie skargi na bezczynność organu.
W kontekście tak nakreślonych granic działania Sądu oceniając skargę na bezczynność należy ustalić czy podmiot będący adresatem wniosku Strony jest ustawo zobowiązany do jego rozpoznania, po drugie czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej i wreszcie, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma sporu, że Prezydent Miasta jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co ma umocowanie w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że organ rozpoznał wniosek Strony z zachowaniem wskazanych terminów. Jak wynika z akt pismo Skarżącego zostało złożone w organie w dniu 29 października 2023 r., zaś odpowiedź doręczono mu w dniu 9 listopada 2023 r. (po jedenastu dniach, przy czym 29 października 2023 r. przypadał na niedzielę, zatem termin wskazany w ww. przepisie winien był liczony od dnia 30 października 2023 r.).
Sporne w sprawie jest natomiast to czy organ w udzielonej odpowiedzi wywiązał się z obowiązku udostępnienia żądanej informacji. W opinii Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Na wstępie tej części rozważań odnotowania wymaga, że pytanie Strony odnoszące się do zagadnień, które można ująć w zakresie organizacji ruchu na drogach publicznych stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "informacji publicznej" zawarte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie, o czym przekonuje otwarty katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).
Powołane zapisy wykładane w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazują przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą.
Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Niewątpliwe zatem informacje i dokumenty dotyczące organizacji ruchu na drogach publicznych należy kwalifikować jako sprawę publiczną, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Z tez zapadłych na tym tle orzeczeń wynika, że choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 34/21; w Krakowie: z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/21; z dnia 12 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 115/21: z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 122/21: z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 215/21, orzeczenia dostępne w CBOSA).
Zatem obowiązkiem organu było udzielenie Skarżącemu żądanych informacji w sposób jasny i niewątpliwy. Rację ma Strona, że wymogu tego nie spełnia treść zawarta w odpowiedzi organu z dnia 8 listopada 2023 r. (doręczonej Skarżącemu w dniu 9 listopada 2023 r.). Na pytania Skarżącego odnoszące się do wskazania inicjatora powstania opisanych we wniosku rozwiązań (tiret pierwsze), podmiotu wyrażającego zgodę na opisane rozwiązania (tiret drugie), podmiotu wdrażającego w życie wskazane rozwiązania (tiret czwarte) organ stwierdził, że był to zarządca drogi i zarządca ruchu.
Tym samym w opinii Sądu uchylił się od odpowiedzi na pytanie Strony, która winna wskazywać konkretnie oznaczoną (z nazwy) jednostkę, tak aby odpowiedź wyczerpywała zapytanie Skarżącego. Rację ma Strona, że taki rezultat zapytania zmusza go do dalszych poszukiwań, które winna przeciąć odpowiedź organu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. c oraz pkt 3 lit. b u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. c u.d.i.p.) i zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.). Udostępnieniu podlega również informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie stanowi wypełnienia obowiązku informacyjnego, wynikającego z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji w części, niepełnej, wymijającej, albo chaotycznej. Bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego", 2012, nr 6, s. 75, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1737/10 i z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, dostępne w CBOSA).
Nie inaczej jest w odniesieniu do dalszych pytań Strony i udzielonych na nie odpowiedzi. Odpowiedź organu dotycząca konsultacji projektu drogi (tiret trzecie) tylko częściowo realizuje pytanie Skarżącego, nie odnosi się do dalszej części zapytania tj. wskazania podmiotów, które konsultowały projekt. Niezwykle lakoniczna i nieprecyzyjna jest także odpowiedź na dwa w istocie pytania zapisane pod tiretem piątym. Trudno ustalić, czy dotyczy ona obu zagadnień, czy tylko do jednego z nich. Taki zakres odpowiedzi nie może być uznany za realizujący wniosek Skarżącego, tym samym organ nie wywiązał się nałożonych prawem obowiązków, co nakazywało uznanie jego bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając bezczynność Sąd winien ocenić, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Jakkolwiek błędnie i w sposób niepełny to jednak organ odniósł się do wniosku Strony zachowując prawem przewidziany termin, zatem nie sposób zarzucić mu złej woli, co wyklucza rażące naruszenie prawa.
Brak prawidłowej odpowiedzi, a tym samym właściwego zrealizowania wniosku Strony z dnia 29 października 2023 r. obligował Sąd do zobowiązania organu do dokonania tej czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie odpowiedź na pytania Strony uwzgledniająca przywołane uwagi Sądu.
Wobec wskazanej w odpowiedzi na skargę argumentacji organu dotyczącej nadużycia prawa do informacji publicznej przez Skarżącego konieczne jest odniesienie się do tego zagadnienia. W tym zakresie odnotowania wymaga, że teza ta pojawiła się dopiero na etapie skargi, przy czym organ, co sam przyznaje posiadał informacje, że Skarżący zgłosił do likwidacji szkodę związaną z wypadkiem, któremu uległ na ulicy będącej przedmiotem zainteresowania Strony. Pomimo tego Stronie udzielono informacji, choć jak wykazała kontrola Sądowa - niepełnej. Obecnie powoływanie się na pojęcie nadużycia prawa wydaje się niekonsekwentne, a z pewnością spóźnione i nieuzasadnione. Ocena ta wynika z faktu, że Skarżący w piśmie z dnia 7 stycznia 2024r. zaprzecza aby obecnie toczyło się jakiekolwiek postępowanie przed ubezpieczycielem lub sądem w tej sprawie. Do tych twierdzeń organ, pomimo doręczenia mu pisma Skarżącego, się nie odniósł.
Skarżący w treści tego pisma wskazuje, że organizacja ruchu na tej ulicy zagraża bezpieczeństwu, zwraca uwagę na to, że ma prawo do uzyskania żądanych informacji, podobnie jak każdy inny obywatel, a zatem ocena organu, co do jego pobudek nie może wykluczać prawa do informacji.
W okolicznościach tej sprawy Skarżącemu trzeba przyznać rację. Wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę pojęcie nadużycia prawa do informacji publicznej nie ma umocowania w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ukształtowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zasadniczo w doktrynie oraz orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (co do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji);
- 2) wykorzystania do celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych;
- 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokajania prywatnych animozji (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1682/21 i powołane tam orzecznictwo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 481/19 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3900/21 i z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4448/21, dostępne w CBOSA). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza takiej przesłanki jako podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem przy jej uwzględnieniu należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1682/21; z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21 i z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21 dostępne w CBOSA, oraz M. Jaśkowska. Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej. ZNSA z 2018, nr 1, s. 27-41).
Jak wynika z przedstawionych rozważań, powołanie się na nadużycie prawa jest uprawnione tylko w odniesieniu do sytuacji wyjątkowych, a więc wówczas, gdy nadużycie ma charakter oczywisty. W realiach rozpoznawanej sprawy takie okoliczności nie wystąpiły. Organ nie wykazał aby żądane przez Stronę informacje miały zakłócić sposób jego działania lub służyły wyłącznie interesom wnioskodawcy. Organ podjął jedynie takie podejrzenie, co nie daje podstaw do wywodzenia skutku w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Końcowo Sąd wskazuje, że wniosek Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z jego przesłuchania nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na brak możliwości przeprowadzania przez sąd administracyjny dowodów ze źródeł osobowych, o czym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Orzeczenie o kosztach ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).