Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r., skierowanym do Prezesa Sądu Rejonowego dla [...], R.S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący), powołując się na art. 61 Konstytucji RP, wniósł o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w [...] r. i zarejestrowanych w repertorium [...], pod symbolem [...] i [...]. Wnioskodawca wskazał, że wnioskowana informacja publiczna może być zapisana na płycie CD/DVD.
Pismem z dnia [...] marca 2020 r., doręczonym wnioskodawcy w dniu [...] marca 2020 r., adresat wniosku poinformował stronę, że jej wniosek nie podlega rozpoznaniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). W piśmie tym wskazano, że wnioskodawca nie podaje dokładnych danych żądanych przez siebie wyroków, nie wskazuje daty ich wydania, sygnatur, nie podaje, czy wnioskiem objęte są wszystkie wyroki prawomocne, czy także te, które są nieprawomocne. Podniesiono, że Prezes Sądu nie jest w posiadaniu danych zgodnych z kryteriami wskazanymi przez wnioskodawcę. Nawiązano również do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 138/17, w którym Sąd ten stwierdził, że dane wnioskowane w trybie dostępu do informacji publicznej muszą być precyzyjne i jasne, tak, by przedmiot i zakres wniosku nie budził wątpliwości.
Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] we W., przedmiot wniosku strony nie został określony.
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] we W., kwestionując zasadność stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na jego wniosek. Dodał, że podobne wnioski były już rozpatrywane przez sądy administracyjne i wskazał sygnatury tych spraw.
W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] we W. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz o nałożenie na ten organ grzywny w maksymalnej wysokości wynikającej z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze zawarł również wniosek o zwolnienie go z kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego w sprawie podnosząc, że w następstwie uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżącego, w dniu [...] kwietnia 2020 r. została wysłana do wnioskodawcy druga odpowiedź na wniosek (uwzględniająca żądanie skargi w zakresie rozpatrzenia wniosku), w której poinformowano skarżącego, że objęta wnioskiem informacja stanowi informację przetworzoną, której uzyskanie wymaga, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wykazania szczególnego interesu publicznego. W treści tego pisma skarżący został wezwany do podania szczególnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem mu informacji przetworzonej zawartej we wniosku, w terminie 7 dni, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W ramach dalszej argumentacji podniesiono w nawiązaniu do stanowiska wyrażonego w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 62/15, że działanie skarżącego można rozważać w kontekście nadużycia prawa, albowiem z bazy orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że skarżący do wielu sądów w Polsce składa liczne wnioski o udzielenie informacji publicznej, a ich treść wskazuje, że wnioskodawca ma przygotowaną ogólną treść wniosku, a dopisuje tylko datę (dzień, miesiąc, rok), kolejny sąd i nowy symbol spraw, których domaga się doręczenia.
W ocenie organu, wszystkie te okoliczności nie dają podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a w szczególności, brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny.
Do odpowiedzi na skargę organ dołączył m.in. wspomniane pismo z dnia [...] kwietnia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), obejmuje również bezczynność organów.
W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Wniesiona przez stronę skarga dotyczy bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2020 r., o udzielenie informacji publicznej w postaci w postaci wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w [...] r. i zarejestrowanych w repertorium [...], pod symbolem [...] i [...].
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.
Trzeba również wskazać, że orzecznictwo i doktryna są w zasadzie zgodne, że wyroki sądowe niezależnie od formy ich udostępnienia, są dokumentami urzędowymi, które podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z zachowaniem ograniczeń przewidzianych w art. 5 ustawy (wyrok NSA z 11 sierpnia 2011 r. I OSK 933/11).
Nawiązując do okoliczności faktycznych sprawy należy stwierdzić, że z pisma organu z dnia 20 marca 2020 r. stanowiącego pierwszą odpowiedź na wniosek skarżącego wynika, że adresat wniosku w istocie nie kwestionował tego, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Uznał natomiast, że nie może on zrealizować tego wniosku albowiem jest on nieprecyzyjny, nie zawiera sygnatur akt, ani ten nie wskazuje, czy odnosi się on tylko do wyroków prawomocnych, czy także tych nieprawomocnych.
Istotnie, wniosek niejasny, zawierający sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowi wniosku o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie, nie podlega rozpatrzeniu w jej trybie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 138/17).
Niemniej jednak należy wyraźnie podkreślić, że wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r., nie był dotknięty uchybieniami tego rodzaju, a w konsekwencji, został niewłaściwie oceniony jako niejasny i nieprecyzyjny. Z złożonego przez stronę wniosku jednoznacznie wynika jakich informacji oczekuje wnioskodawca, tj. kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w [...] r. i zarejestrowanych w repertorium [...] pod symbolem [...] i [...]. Wnioskodawca wskazał przy tym, że wnioskowana informacja publiczna może być zapisana na płycie CD/DVD.
Sąd nie ma wątpliwości, że słowo "wszystkie" oznacza wyroki zarówno te prawomocne, jak i nie mające takiego charakteru. Dla określenia przedmiotu wniosku nie ma też znaczenia sygnatura akt, bo rodzaj spraw określa symbol sprawy wskazany we wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 166/20, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, sposób redakcji wniosku z dnia 20 lutego 2020 r. nie dawał podstaw do odmowy udostępniania informacji publicznej. Z tych względów, zawartą w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. argumentację organu, skutkującą odmową udostępnienia stronie informacji publicznej należy ocenić jako pozbawioną podstaw prawnych, a tym samym, nie mogącą uchronić organu przed zasadnością podniesionego w skardze zarzutu bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
Skarżący złożył wniosek w dniu [...] lutego 2020 r., i do dnia rozstrzygnięcia skargi nie został on rozpoznany.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, który wnosząc o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na tym etapie, rozpoznanie wniosku strony utożsamia ze skierowaniem do niej, w dniu [...] kwietnia 2020 r., pisma wzywającego do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji. Wspomniane pismo dowodzi jedynie tego, że organ zmienił wcześniej wyrażone stanowisko w zakresie możliwości rozpoznania wniosku (który wcześniej ocenił za zbyt mało precyzyjny by udzielić żądanej informacji publicznej) uznając - na etapie udzielania odpowiedzi na skargę – że objęta wnioskiem informacja ma charakter przetworzony, a zatem jej udzielenie jest uzależnione od wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnego interesu publicznego.
Należy w tym miejscu nadmienić, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz doktryną, informacją przetworzoną nie jest tylko informacja wymagająca pewnych przetworzeń, ale również i prosta, wymagająca tylko np. anonimizacji w ilości odbiegającej od zwyczajowo przyjętych ilości (decyzja Prezesa NSA z dnia 21 lipca 2005 r., V inf/S 0412/7/05 niepubl.). W komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej pod red Ireny Kamińskiej, Mirosławy Rozbickiej-Ostrowskiej, Wydanie 2, Lexis Nexis, Warszawa 2012, str. 51 autorki stwierdzają: "W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii, określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną."
Sąd podziela stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. co do kwalifikacji informacji zawartej we wniosku jako przetworzonej, a w konsekwencji, konieczności wezwania skarżącego do wykazanie przesłanki szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, niemniej jednak zauważa, że nadanie sprawie właściwego biegu nastąpiło zbyt późno, doprowadzając w istocie do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2020 r., który nie został merytorycznie rozpoznany w terminach wynikających z ustawy (art. 13 ust. 1 u.di.p.). Organ nie skorzystał z również z możliwości przedłużenia terminu o jakiej stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Odnosząc się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że, zdaniem Sądu, w obecnej chwili nie ma podstaw do uznania, że złożonym wnioskiem strona nadużyła prawo. Nie może takiej podstawy do odmowy stanowić fakt, że pięć lat temu skarżący składał podobne wnioski w dużej ilości, zmieniając tylko adresata, symbol sprawy oraz ewentualnie rok (por. powołany już wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 166/20).
Obecna aktualnie w bazie sądów administracyjnych ilość spraw zainicjowanych wnioskami strony o udostępnienie informacji publicznej także nie daje jeszcze podstaw do uznania, że skarżący nadużywa prawa.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność (...) sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności
Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację i wobec braku informacji o końcowym sposobie rozpoznania wniosku, Sąd zobowiązał organ (Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] we W.) do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w punkcie I wyroku.
Sąd nie stwierdził przesłanek do umorzenia postępowania o co wnioskowano w odpowiedzi na skargę, albowiem do Sądu nie wpłynęła informacja o sposobie końcowego, merytorycznego rozpoznania wniosku.
Mając na uwadze treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązującego Sąd do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczono jak w punkcie II wyroku. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność organu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim należy w tym miejscu podnieść, że organ nie pozostawił wniosku strony bez odpowiedzi. Udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. organ jakkolwiek w sposób wadliwy to jednak odniósł się do złożonego przez skarżącego wniosku. Wyrażone pierwotnie, błędne stanowisko, organ skorygował redagując kolejne pismo - z dnia [...] kwietnia 2020 r. Należy również nadmienić, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku nie jest na tyle odległy by twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Zawarte w punkcie III wyroku rozstrzygnięcie w zakresie oddalenia dalej idącej skargi odnosi się do zawartego w skardze żądania nałożenia na organ grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku o którym mowa w § 1 może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowi kwestię uznaniową Sądu, o czym świadczy posłużenie się w treści powyższego przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną kwotę pieniężną. Dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, albowiem Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dlatego też stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tego uprawnienia, ma ono bowiem służyć zdyscyplinowaniu organu i wynagrodzenia stronie wadliwe działanie organu.
Wskazane okoliczności nie dają, w ocenie Sądu, przesłanek do orzeczenia grzywny, brak jest również podstaw do stwierdzenia, że skarżący w związku z nieterminową realizacją wniosku doznał jakichkolwiek szkód, czy innego uszczerbku.