Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 207/20

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

D. K. (dalej: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej: organ, Dyrektor IAS) polegającą na braku złożenia propozycji dalszej służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji skarbowej zobowiązany był na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej u.p.w.K.A.S.) do przedstawienia jej do dnia [...] maja 2017 r. propozycji dalszej służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Pomimo podejmowanych przez stronę prób i wezwań mających na celu skłonienie organu do przedstawienia jej propozycji służby, Dyrektor IAS nie zmienił swojego stanowiska w sprawie i nie wykonał ciążących na nim obowiązków ustawowych w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wskazał, że wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). Pozbawiona ona była bowiem przedmiotu zaskarżenia, albowiem organ zobowiązany do przedstawienia stronie propozycji pracy lub propozycji pełnienia służby, przedstawił jej propozycję dalszego zatrudnienia w charakterze pracownika cywilnego. Organ dodał ponadto, że skarga została wniesiona przez osobę, której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej, gdyż ustawodawca nie wyposażył funkcjonariusza w narzędzie prawne umożliwiające mu zakwestionowanie woli pracodawcy wyrażającej się w nieprzedstawieniu propozycji służby. Organ zaakcentował również, że postępowanie, w którym składana jest przedmiotowa propozycja nie ma charakteru administracyjnego, zewnętrznego, jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 222/17 tutejszy Sąd zawiesił prowadzone postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygnaturze akt IV SA/Wr 561/17, w której odrzucono skargę na złożoną stronie skarżącej propozycję zatrudnienia. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 239/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez stronę skarżącą od postanowienia tutejszego Sądu z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 561/17. Postanowieniem z dnia 14 maja 2018 r. tutejszy Sąd wobec ustania przyczyn powodujących konieczność zawieszenia postępowania stosownie do treści art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w punkcie I sentencji postanowienia podjął zawieszone postępowanie zaś w punkcie II odrzucił skargę na podstawie art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotowa skarga została wniesiona na bezczynność organu polegającą na braku przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej, który to obowiązek – zdaniem strony – wynikał wprost z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm.) - dalej: PwKAS.

Sąd podkreślił, że z punktu widzenia dopuszczalności niniejszej skargi niezbędnym było w pierwszej kolejności ustalenie, czy wskazane w tym przepisie propozycje zatrudnienia i służby stanowiły decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność podlegający kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tylko bowiem w takiej sytuacji za dopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na bezczynność organu. Powyższa kwestia – w odniesieniu do propozycji zatrudnienia – była już przedmiotem zainteresowania tutejszego Sądu, który postanowieniem z 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 561/17, odrzucił skargę strony skarżącej, wskazując, że z treści skierowanego do strony skarżącej pisma stanowiącego ofertę nowych warunków zatrudnienia, a także z przepisów będących podstawą do jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej.

Skarga wniesiona na przedstawioną stronie skarżącej propozycję pracy była zatem niedopuszczalna i należało ją odrzucić. Powyższe stanowisko zostało następnie podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną strony skarżącej wniesioną na powyższe orzeczenie. Podobnie – zdaniem Sądu – należy ocenić charakter prawny propozycji pełnienia dalszej służby przez funkcjonariusza celnego. Mimo, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przypisują jej formę decyzji administracyjnej, ma ona jednak szczególny charakter. Dla swojej skuteczności wymaga bowiem wyraźnego oświadczenia się osoby, do której została skierowania, czy taką ofertę przyjmuje. Propozycja służby, do czasu jej przyjęcia, pozostaje jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Jej dopełnieniem jest zaś oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS) albo o odmowie jej przyjęcia, względnie okoliczność niezłożenia takiego oświadczenia w ogóle (art. 170 ust. 1-2 PwKAS).

Zdaniem Sądu o wyjątkowym charakterze propozycji służby świadczy również swoboda, w jaką ustawodawca wyposażył organy administracji skarbowej przy jej kierowaniu do poszczególnych funkcjonariuszy celnych. Przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby (gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 PwKAS), dokonywało się w ramach względnego uznania organu. Przy podejmowaniu tej czynności winien on bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepisy wskazanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Wówczas – zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. – jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który by obligował organ do podjęcia jednej, konkretnej czynności w danym stanie faktycznym.

W szczególności nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby. W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 PwKAS propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora IAS nie mogła zostać uznana za dopuszczalną, gdyż nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa. Podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła strona, zaskarżając je w całości oraz żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozpoznania skargi i zmianę postanowienia w całości ewentualnie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2020 r., o sygn. I OSK 2765/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie. Na wstępie NSA wyjaśnił, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające KAS przewidział trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy, w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do 31 maja 2017 r. Po pierwsze, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS).

Po drugie, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS). Po trzecie, nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji. Jak dalej wskazał ten Sąd, zgodnie z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Propozycja nowych warunków zatrudnienia nie stanowi natomiast decyzji, jak również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W świetle tych rozważań NSA stwierdził, że skoro zgodnie z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, to w tej sytuacji dopuszczalna niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedstawieniu propozycji służby i Sąd I instancji nie miał podstaw do jej odrzucenia, a winien rozpoznać ją merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Postępowanie Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność normuje art. 149 p.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 tej ustawy, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1a p.p.s.a.

W niniejszej sprawie znaczenie kluczowe dla sposobu rozstrzygnięcia skargi, są ustalenia prawne dokonane w prawomocnym postanowieniu NSA z dnia 5 maja 2020 r. r., o sygn. I OSK 2765/18. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przytoczonym orzeczeniu NSA stwierdził zaś jednoznacznie, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia skarżącej propozycji służby. Zwrócono uwagę, iż zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej zwana ustawą Przepisy wprowadzające KAS), propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym, skoro zgodnie z art. 169 ust. 4 w/w ustawy, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, to w tej sytuacji dopuszczalna niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie braku przedstawienia propozycji służby. Podkreślono że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Obowiązkiem sądu w ponownie przeprowadzonym postępowaniu winno być zatem stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu, tj. Dyrektora IAS obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość nie podjęcia działania w ogóle.

Z przedstawionych przyczyn, Sąd ponownie rozpoznając skargę nie mógł uwzględnić wniosku organu o jej odrzucenie, który znalazł się w treści odpowiedzi na wniesioną do sądu skargę. Dodać tylko należy, że przedstawionym wyżej stanowiskiem zawartym w orzeczeniu kasacyjnym związany jest Dyrektor IAS z mocy art. 170 p.p.s.a., bowiem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd orzekający w tej sprawie realizując swój obowiązek odpowiedzi na pytanie czy w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy istniał po stronie organu obowiązek wydania swoistej decyzji wyrażającej propozycję służby, której wydania domaga się skarżący, zobligowany był stwierdzić brak bezczynności Dyrektora IAS, polegający na zaniechaniu wydania w stosunku do skarżącego propozycji służby.

Sąd bowiem w pełni podziela i przyjmuje jako własny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., o sygn. I OSK 891/18 (CBOSA). W motywach powołanego wyroku wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 3 Przepisy wprowadzające KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej, stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, 1 marca 2017 r. – art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Wedle przywołanego stanowiska w art. 165 ustawodawca nie przyjął modelu pełnej trwałości dotychczasowych stosunków służbowych wprowadzając takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej staliby się ex lege bezterminowo funkcjonariuszami służby celno-skarbowej bez dodatkowych warunków.

Z brzmienia art. 165 ust. 3 w/w ustawy nie sposób wywieść, że docelowo nadaje on danej osobie status pracownika/funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej nie miałyby racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z powyższą regulacją właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby.

Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS pozostawił autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu- tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie (pismo z dnia [...] maja 2017 r. k. [...] akt sądowych) - propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy.

W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ), komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy. W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Zwrócono uwagę, że analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek.

Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167). Analiza logiczna przepisu nie wyklucza zatem takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładnia powyższego przepisu znajduje według sądu potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. W przekonaniu sądu, nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia. Naczelny sąd administracyjny stwierdził, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające KAS przewidział trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do 31 maja 2017 r. Po pierwsze, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 ww. ustawy).

Po drugie, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 ww. ustawy). Po trzecie, nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji. W takim przypadku, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ww. ustawy). Wobec powyższego, nie można wywieść z Przepisów wprowadzających KAS podstawy prawnej dla istnienia obowiązku organu przedstawienia propozycji pełnienia służby, tak jak to podnosi w niniejszej sprawie skarżąca. Zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z normy tej wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). W tym zakresie decyzja organu wymyka się zatem spod kontroli sądu. Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Podobnie NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., w sprawie o sygn. I OSK 996/18, CBOSA, zauważył, że w omawianej ustawie nie znajduje się przepis zobowiązujący dyrektora izby administracji skarbowej do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z art. 170 ust. 1 pkt 1 wynika, że funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani propozycji zatrudnienia.

Wówczas dotychczasowy stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Ustawodawca przewidział zatem i taką sytuację, w której funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani zatrudnienia. Tymczasem o bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy istnieje przepis zobowiązujący organ do określonego działania, organ tego nie czyni. Takiego przepisu nakładającego na organ obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby nie można jednak wskazać. Podniesiono także, że w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu do wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

W rozpatrywanej sprawie stanowisko skarżącej opiera się na założeniu, że organ miał obowiązek przedstawić jej propozycję służby. Nie jest przez stronę, pod jakimkolwiek kątem, kwestionowany fakt niewydania przez Dyrektora decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 170 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających. Strona skarżąca wyraźnie podkreśla, że nielegalność zachowania Dyrektora IAS polega na niewydaniu w istocie decyzji pozytywnej- propozycji służby, bo stanowiącej o kontynuowaniu stosunku służbowego. Tak sformułowane zarzuty jak i wynikające z nich żądania strony nie znajdują jednak żadnego potwierdzenia w przytoczonych przepisach ustawy Przepisy wprowadzające KAS, które wyposażają właściwy organ w prawo wyboru pomiędzy dostępnymi wariantami zachowania, nie obligując go do wydania w każdym przypadku decyzji o kontynuacji stosunku służbowego. Innymi słowy, z przepisów ustawy nie da się wyinterpretować obowiązku wydania w odniesieniu do skarżącego jako funkcjonariusza decyzji w przedmiocie propozycji służby.

Jak słusznie podkreśla NSA w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., o sygn. I OSK 891/18 (CBOSA), skarżąca jako funkcjonariusz mogła otrzymać propozycję dalszego pełnienia służby na nowych warunkach, propozycję zatrudnienia lub też nie otrzymać żadnej z propozycji. Przedstawiając skarżącej propozycję zatrudnienia, którą skarżąca zresztą przyjęła, organ zrealizował jeden z przewidzianych ustawą wariantów przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, czym w istocie zwolnił się od zarzutu bezczynności. Wobec podjęcia tego rodzaju działań i przy założeniu, że organ nie był zobligowany do przedłożenia skarżącej propozycji służby, nie można uznać, że pozostawał on w zarzucanej mu bezczynności, co prowadzi do wniosku, iż skarga na bezczynność organu nie mogła zostać uwzględniona.

Sąd orzekając w tej sprawie przy tak zarysowanym stanie faktycznym i prawnym, nie mógł więc uwzględnić skargi zobowiązując Dyrektora IAS do wydania decyzji wyrażającej propozycję służby na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedstawione wyżej powody musiały zadecydować o oddaleniu skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.