Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 września 2014 r. skarżące Stowarzyszenie A wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy R., zarzucając naruszenie art. 13 ust.1 i 2 oraz art.16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne] (Dz.U. Nr 112. doz 1198 ze zm.), poprzez nie udzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem określonym we wniosku z dnia 5 czerwca 2014 r., ponowionym wnioskiem z dnia 25 czerwca 2014 r. oraz z dnia 28 lipca 2014 r. W konsekwencji powyższego zarzutu, skarżąca strona wniosła o:
- I. zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
- II. zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;
- III. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a;
- IV. obciążenie organu kosztami niniejszego postępowania, w tym zasądzenie od organu zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Stowarzyszenie A we W. realizuje jako partner projekt "[...]", finansowany z [...] w ramach programu [...]. Jednym z elementów projektu jest gromadzenie informacji publicznej z jednostek samorządu terytorialnego, dotyczących sposobu wywiązywania się gmin z wynikającego z ustawy o ochronie zwierząt zadania zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom. W tym celu w dniu 5 czerwca 2014 r. Stowarzyszenie skierowało na oficjalny adres poczty Urzędu Gminy w R. ([...]) e-mail - wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na nieudostępnienie przez w/w Urząd żądanej informacji publicznej, wniosek ponownie przesłano na powyższy adres poczty elektronicznej urzędu w dniu 25 czerwca 2014 r. oraz 28 lipca 2014r. Jednakże organ nie udzielił informacji publicznej, ani też nie odmówił jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej.
W dalszej części skargi, skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (z zastrzeżeniem określonym w art. 14 ust. 2 w/w ustawy). Ponadto podmiot udostępniający informację publiczną zobowiązany jest to uczynić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 w/w ustawy), a odmowa udostępnienia informacji publicznej winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, o ile organ nie chce narazić się na zarzut bezczynności (art. 16 ust. 1 w/w ustawy). Powołując się na orzecznictwo, skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób dostatecznie jasny, co jest przedmiotem wniosku, gdy nadto za wniosek pisemny uznać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009r., sygn. akt IOSK1277/08).
Zdaniem skarżącej, w związku z brakiem jakiejkolwiek reakcji na przesłane wnioski o udostępnienie informacji publicznej ze strony organu, za w pełni uzasadnione należy uznać także zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nieudostępnienia informacji publicznej oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej przewidzianej wysokości.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że choć informacje o których udostępnienie skarżący się zwracał są informacjami, które mogą być udostępniane zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tym niemniej wniosek nie został złożony w formie przewidzianej dla wniosków wnoszonych w formie elektronicznej. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami, postępowanie administracyjne także w zakresie dostępu do informacji publicznej może być wszczęte na skutek wniesienie wniosku w formie elektronicznej poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą, lecz powinno być opatrzone podpisem elektronicznym. Na stronie internetowej Urzędu Gminy w R. znajduje się adres elektronicznej skrzynki podawczej i zdaniem organu, skarżący powinien w taki sposób skierować swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a czynności tej nie dokonał.
W ocenie organu, jest to tym bardziej zasadne, że normalna poczta elektroniczna nie gwarantuje w jakikolwiek sposób właściwej identyfikacji nadawcy wiadomości, a w szczególności osoby występującej w imieniu podmiotu prawnego (jej uprawnienie do reprezentowania podmiotu na zewnątrz). Ponieważ skarżący wymienionego trybu wszczynania postępowania administracyjnego za pomocą poczty elektronicznej nie zachował, przedmiotowe wnioski organ pozostawił bez rozpoznania.
Ponadto zdaniem strony przeciwnej zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązku tego skarżący nie wypełnił. Takie stanowisko zostało potwierdzone miedzy innymi w orzeczeniu WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt II SAB/Op 1/04, gdzie Sąd stwierdził: "W odniesieniu do udostępniania informacji publicznej na wniosek [art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)] wyczerpanie środków zaskarżenia zachodzi zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji, jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynność materialno-technicznych."
W końcowej części odpowiedzi na skargę, organ stwierdził, że skoro do skargi skarżący dołączył dokumenty potwierdzające nie tylko fakt istnienia podmiotu, ale przede wszystkim sposób jego reprezentacji, stąd organ w dniu 17 września 2014 r. udzielił skarżącemu wszelkich informacji objętych wnioskiem o udzielenie informacji zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Wobec tych faktów - zdaniem strony przeciwnej, skarga i żądania w niej zawarte są bezprzedmiotowe oraz bezzasadne, stąd wniesiono jak na wstępie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Sąd Administracyjny sprawuje jedynie stosowne do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270) kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg m.innymi na decyzje administracyjne /pkt.1/ oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a /pkt.8/.
Powyższa regulacja oznacza, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, a Sąd uzna skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że w orzecznictwie zaakceptowane zostało stanowisko, zgodnie z którym, skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - http://www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Podzielając w pełni powyższe stanowisko, przyjąć należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest skargą dopuszczalną.
Przechodząc do dalszych rozważań, podkreślić należy, że celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania aktu względnie dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Istotne jest przy tym, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, sąd orzeka biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydawania orzeczenia.
Zgodnie z wypracowaną przez doktrynę definicją stanu bezczynności, stan ten zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide: T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2005, s. 86). Dla stwierdzenia stanu bezczynności potrzebne jest zatem ustalenie, iż przekroczono termin w załatwieniu sprawy (dokonaniu stosownej czynności).
W świetle powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a w oparciu o którą Sąd rozpatruje niniejszą skargę – oznacza niepodjęcie przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w 14-dniowym terminie wskazanym w art. 13 ustawy, stosownych czynności, czyli nieudostępnienie informacji, jak i niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1 ustawy).
Z akt niniejszej sprawy niewątpliwie wynika, że wnioskiem z dnia 5 czerwca 2014r., ponowionym 25 czerwca 2014r. i 28 lipca 2014r., złożonym drogą elektroniczną, skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Urzędu Gminy w R. o udostępnienie określonej w nim informacji publicznej.
Powyższe żądanie skarżącej wskazuje, że załatwienie przedmiotowego wniosku winno było nastąpić na zasadach i w trybie określonym w przepisach w/w ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, czyli poprzez czynność materialno - techniczną polegającą na udostępnieniu żądanej informacji (art. 10 i 13 ustawy), ewentualnie poinformowanie, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej lub wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 16).
Zważywszy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, w orzecznictwie Sądów Administracyjnych przyjęte zostało, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. W ocenie Sądu za wniosek pisemny uznać również należy przesłanie zapytania /żądania/ pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jej /jego/ autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009r., sygn.akt I OSK 1277/08, publ. Lex nr 529939, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 listopada 2014r., sygn.akt II SAB 150/14 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że niesporne jest w sprawie i znajduje potwierdzenie w nadesłanej do Sądu dokumentacji, iż organ w odpowiedzi na opisany wyżej wniosek (żądanie Stowarzyszenia) z dnia 5 czerwca 2014 r., ponowiony wnioskiem z dnia 25 czerwca 2014 r. oraz z dnia 28 lipca 2014 r., pismem z dnia 17 września 2014r., Nr [...], udzielił skarżącemu Stowarzyszeniu następującej informacji, cyt.:
"1. Na terenie Gminy R. w roku 2013 odłowów bezdomnych zwierząt dokonywała [...], ul. [...], [...] Ś.
- 2. Odłowione bezdomne zwierzęta trafiały do [....], ul. [...], W. i osób prywatnych. Do schroniska trafiały zwierzęta za jednorazową opłatą ryczałtową (przechodziły do dyspozycji schroniska) a w przypadku osób prywatnych przechodziły pod opiekę w zamian za zwolnienie z podatku od posiadania psów i wykonanie szczepień przeciwko wściekliźnie oraz innych badań weterynaryjnych.
- 3. W roku 2013 we wskazany wyżej sposób gmina zapewniła trwałą opiekę dla [...] szt. bezdomnych psów.
- 4. Z tego tytułu w roku 2014 Gmina R. wydatkowała kwotę w wysokości 8.897,63 zł.
- 5. W załączeniu kserokopia umowy z firmą do odłowu bezdomnych zwierząt na rok 2013. Natomiast nie było potrzeby zawierania oddzielnych umów na zapewnienie opieki, gdyż zwierzęta te były na trwałe przekazywane w ręce innych podmiotów.".
W świetle tych ustaleń przyjąć należy, że organ przesyłając skarżącemu Stowarzyszeniu opisane wyżej pismo z dnia 17 września 2014r. z powyższymi informacjami, rozpatrzył wniosek skarżącego z dnia 5 czerwca 2014r. w przedmiocie udostępnienia określonej – żądanej informacji publicznej.
W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, że bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego - została usunięta przez sam organ, poprzez przesłanie skarżącej stronie przedmiotowej informacji w w/w piśmie organu z dnia 17 września 2014r.
Ponieważ, jak to już wyżej Sąd podkreślił - celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, stąd też przesłanie skarżącemu Stowarzyszeniu opisanego wyżej pisma z dnia 17 września 2014r. - uczyniło rozpoznanie niniejszej sprawy bezprzedmiotowym, albowiem przedmiot postępowania sądowego - jakim była bezczynność organu w tym zakresie - przestał w dacie orzekania istnieć, choć niewątpliwie bezczynność organu istniała w dacie wniesienia do tut. Sądu skargi, tj. 4 września 2014r.
Jednakże odpadnięcie głównej przesłanki (bezczynności organu), w okresie pomiędzy wpływem skargi do Sądu na bezczynność a rozpoznaniem przez organ wniosku (żądania) skarżącego, uniemożliwiło Sądowi jej uwzględnienie i zobowiązanie organu do podjęcia czynności udostępnienia informacji, która co prawda z przekroczeniem ustawowego terminu, ale została dokonana.
Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie, przyjęte zostało, iż orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). Gdy postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym po wniesieniu skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe i to z uwagi na podjęte przez organ czynności, wówczas Sąd winien orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi (por.wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08, publ. Lex nr 478295).
W tej to zatem sytuacji, skoro niewątpliwie postępowanie sądowe w niniejszej sprawie - stało się bezprzedmiotowe, to po myśli art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie przed tut. Sądem należało umorzyć (pkt I sentencji).
W pkt II sentencji postanowienia, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, choć niewątpliwe jest w sprawie, że w chwili wnoszenia przedmiotowej skargi z dnia 2 września 2014r., organ pozostawał w bezczynności. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że pozostawanie przez organ w bezczynności wynikało z niewłaściwej interpretacji przepisów o dostępie do informacji publicznej.
I tą samą okoliczność Sąd miał na względzie odstępując od wymierzenia organowi grzywny, zwłaszcza, że jej wymierzenie ustawodawca pozostawił uznaniu Sądu (art.149 § 1 p.p.s.a).
Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania Sąd oparł na przepisach art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. Zasadą jest, iż zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi - art. 200 p.p.s.a. Na równi z sytuacją uwzględnienia skargi ustawodawca potraktował umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wskutek podjęcia czynności przez organ w trybie autokontroli – art. 54 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu dokonanie przez organ - pomiędzy wniesieniem skargi na bezczynność a jej rozpoznaniem przez Sąd - czynności, której niewykonanie podniesiono w skardze na bezczynność, stanowi faktyczne "uwzględnienie" skargi przez organ a zatem uzasadnia zwrot skarżącemu kosztów postępowania w oparciu przepis art. 200 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a.
Sąd natomiast nie mógł uwzględnić żądania skarżącego Stowarzyszenia w sprawie ukarania pracownika organu, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny nie został wyposażony w tego typu kompetencje.