Uzasadnienie
Postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Stowarzyszenia N. (dalej: wnioskodawca, skarżący) z dnia 17 sierpnia 2022 r., adresowanym do Wójta Gminy Podgórzyn (dalej: organ), o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1/ czy planowana jest budowa ronda w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] i "ul.[...]" (lub w okolicy tego obszaru) ? 2/ czy znana jest już lokalizacja tego przedsięwzięcia, a jeżeli tak to jakie są wstępne założenia dokonane przez gminę w zakresie realizacji przedmiotowej inwestycji?
3/ czy przedmiotowa inwestycja ujęta jest w budżecie gminy Podgórzyn na rok 2022 oraz czy Wójt planuje ujęcie jej w budżecie na rok 2023? 4/ wskazania jakie są źródła finansowania planowanego przedsięwzięcia?
5/ wykazanie i przedstawienie celu w jakim przedmiotowa inwestycja ma być realizowana;
6/ czy gmina opracowała założenie, strategie, plany w zakresie przebudowy układu komunikacyjnego w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] w powiązaniu z drogami powiatowymi i gminnymi?
7/ wykazanie celowości planowanej inwestycji oraz wydatkowania środków publicznych;
8/ czy wykonana została ekspertyza wykazująca celowość realizacji planowanego rozwiązania w postaci ronda i jeśli tak to wniesiono o jej udostępnienie;
9/ czy znany jest szacunkowy koszt planowanej inwestycji i jeśli tak to wniesiono o jego wskazanie;
10/ czy istnieje plan połączenia przedmiotowego obszaru M. z "ulicą [...]" w dzielnicy C. w J. poprzez nowo wytyczoną drogę i jeżeli tak to jaki jest jej przebieg?
W odpowiedzi na wniosek organ zawiadomił wnioskodawcę pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r., że wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i poinformował go, że jego wniosek o zostanie rozpatrzony do dnia 30 października 2022 r.. Jednocześnie organ wskazał, że przyczyną wyznaczenia nowego terminu na rozpatrzenie wniosku był fakt, iż Gmina Podgórzyn była w trakcie ustaleń i uzgodnień z Zarządcą drogi wojewódzkiej nr 366 tj. Dolnośląską Służbą Dróg i Kolei we Wrocławiu.
Wnioskodawca pismem z dnia 13 lutego 2023 r. ponowił wniosek o udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 17 sierpnia 2022 r.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu: 8 maja 2023r.) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w rozpatrzeniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 sierpnia 2022 r. Skarżący domagał się:
1/ zobowiązania organu do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia;
2/ stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
3/ przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
4/ zasądzenia od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
5/ rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.p.i.).W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził,że pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu, organ nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Podkreślił, że od dnia złożenia wniosku upłynęło niemal 8 miesięcy, a organ do dnia złożenia przedmiotowej skargi, nie wykonał swoich obowiązków wynikających z ustawy dostępowej. Według skarżącego, skoro Organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania jego wniosku tj. nie została mu udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, to oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W pierwszej kolejności organ podniósł,że pismem z dnia 26 maja 2023 r. udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku skarżącego. Wobec tego zawarte w skardze żądanie dotyczące zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia jest bezprzedmiotowe.
W ocenie organu, udostępnienie informacji publicznej skarżącemu w zakresie przez niego żądanym, nawet po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tej materii, powoduje, że postępowanie zainicjowane skargą stało się bezprzedmiotowe. Organ bowiem wykonał żądaną przez skarżącego czynność, a zatem stan bezczynności ustał. Stanowi to inną przyczynę, ze względu na którą postępowanie stało się bezprzedmiotowe, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Jednocześnie jako niezasadne organ ocenił żądanie skarżącego dotyczące stwierdzenia przez Sąd, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie organ wyjaśnił,że w dniu 26 października 2022 r. odbyło się posiedzenie komisji Rozwoju Gospodarczego Gminy Podgórzyn. Wiodącym tematem obrad komisji była budowa Ronda w M. Na posiedzeniu tym obecni byli mieszkańcy M. Podczas posiedzenia komisji mieszkańcy M. zadawali pytania wójtowi Gminy Podgórzyn w przedmiocie planowanej budowy ronda w M. Wójt Gminy Podgórzyn odpowiadał na tymże posiedzeniu na pytania zadawane przez mieszkańców M. oraz udzielał wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie. Na posiedzeniu komisji obecna była również urbanistka, która wyjaśniała wpływ budowy ronda na zagospodarowanie przestrzenne miejscowości M., a także wyjaśniała założenia przebudów drogi będącej przedmiotem wniosku skarżącego. Na wszelkie pytania będące objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, pozostające w jego właściwości, organ odpowiedział w sposób szczegółowy, co wynika z protokołu z posiedzenia komisji Rozwoju Gospodarczego Gminy Podgórzyn z dnia 26 października 2022 r. (39/22). Ponadto w posiedzeniu komisji brał udział ekspert (urbanista), który tłumaczył założenia planowanej inwestycji.
Zdaniem organu, wszelkie informacje, pozostające we właściwości organu, które skarżący chciał uzyskać, uzyskał już więc na posiedzeniu komisji. Część żądanych przez skarżącego informacji objętych wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2022 r. pozostawało bowiem poza właściwością organu, na co na posiedzeniu komisji organ wskazał mieszkańcom M. W związku z tym organ pozostawał w uzasadnionym przeświadczeniu, że udzielone na posiedzeniu komisji informacje wyczerpują zakres informacji, które skarżący chciał uzyskać składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Ponadto na posiedzeniu komisji Rozwoju Gospodarczego Gminy Podgórzyn, na której organ wyjaśniał kwestię związane z planowaną budową ronda w M. obecne były osoby, które podpisały się pod wnioskiem o udzieleniu informacji publicznej. Organ pozostawał więc w przeświadczeniu, że obowiązek informacyjny wobec wnioskodawcy został spełniony, a wnioskodawca swój wniosek cofnął. Finalnie organ odpowiedział na zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej pytania pismem z dnia 26 maja 2023 r. Wobec tego - w ocenie organu - okoliczności tej konkretnej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Również z uwagi na to, nie powinna zostać uwzględniona skarga w części dotyczącej przyznania sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz.2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów.
W literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, którego tryb udzielania reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.
W analizowanej sprawie nie sporu między stronami co do tego, że wniosek skarżącego z dnia 17 sierpnia 2022 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem Wójt Gminy jest organem władzy publicznej, a zatem należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś wnioskowana informacja ma walor informacji publicznej, gdyż dotyczy działalności gminy, a mianowicie zasad jego funkcjonowania oraz danych publicznych w aspekcie, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.d.i.p. Wobec tego spełniony został zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres powołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przepis art. 13 u.d.i.p. stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Przy czym w odniesieniu do skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę, praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Zauważyć należy, że badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywana jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 p.p.s.a.).
Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że przedmiotowy wniosek został przez skarżącego wniesiony w dniu 17 sierpnia 2022 r., zaś rozpoznanie tego wniosku nastąpiło w dniu 26 maja 2023 r. Oznacza to,że na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to jest 8 maja 2023 r. (data wpływu skargi do organu) organ pozostawał bezczynny.
Stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W kontrolowanej sprawie Sąd w dacie wyrokowania nie miał podstaw do nałożenia takiego zobowiązania, albowiem wniosek został zrealizowany, czemu skarżący nie zaprzeczał.W związku z powyższym mając na uwadze, treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało postępowanie w sprawie bezczynności umorzyć, o czym orzeczono jak pkt III wyroku.
Przy czym umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, o którą zawnioskował, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności przez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę, że w wyniku wniosku z dnia 17 sierpnia 2022r. r. organ udzielił informacji pismem z dnia 26 maja 2023 r., a więc po wniesieniu skargi do WSA, stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono jak pkt I wyroku.
Stwierdzona bezczynność z uwagi na znaczne opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi (ponad 7 miesięcy, licząc od dnia, w którym po przedłużeniu terminu miała być udzielona informacja tj do 17 października 2022r.), świadczy o lekceważącym traktowaniu przez organ obowiązków, nałożonych na niego - jako podmiot zobowiązany- ustawą o dostępie do informacji publicznej i tym samym uzasadnia przypisanie jej charakteru rażącego naruszenia prawa.
W tym miejscu wymaga podkreślenia,że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna – w ocenie Sądu - zaistniała w badanej sprawie z przyczyn, o których była mowa wyżej. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), stwierdzając, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej, w tym również w zakresie postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego).
Jednocześnie Sąd uznał, że żądana przez skarżącego kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana i z tego względu oddalił dalej idącą skargę (pkt V sentencji wyroku). W ocenie Sądu, zasądzona kwota będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania oraz jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.
W kontekście stwierdzonej przez Sąd bezczynności organu jako pozbawiony doniosłości prawnej przedstawia się zarzut organu, podnoszący,że wszelkie informacje, pozostające we właściwości organu, które skarżący chciał uzyskać, uzyskał już na posiedzeniu komisji Rozwoju Gospodarczego Gminy Podgórzyn, na której organ wyjaśniał kwestię związane z planowaną budową ronda w M. Według organu, skoro na tym posiedzeniu obecne były osoby, które podpisały się pod wnioskiem o udzieleniu informacji publicznej, to tym samym organ pozostawał w przeświadczeniu, że jego obowiązek informacyjny wobec wnioskodawcy został spełniony.
W związku z tymi twierdzeniami organu wymaga wyraźnego zaakcentowania,że charakter żądanej informacji publicznej nie tylko wpływa na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji, a więc także to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia. Przepis art. 14 ust.1 u.d.i.p. przewiduje dwa elementy ważne dla procesu udostępniania informacji publicznej, a mianowicie określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. To wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy E-PAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie.
Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających ma zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak kopia ksero, skan, zgranie danych na nośnik zewnętrzny itp.
A zatem to na wnioskodawcy przede wszystkim spoczywa obowiązek wskazania sposobu udostępnienia żądanej informacji. Podmiot uprawniony informacyjnie decyduje również o wyborze formy jej udostępnienia. Nie jest więc możliwe narzucenie podmiotowi wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej formy realizacji jego prawa do tej informacji, gdyż to żądający takiej informacji powinien wskazać formę jej udostępnienia (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2010 r., sygn. II SA/Wa 620/10, LEX nr 667335). Istotne znaczenie ma w tym wypadku precyzyjne skonkretyzowanie żądanej formy, albowiem podmiot zobowiązany nie może subiektywnie, tj. bez zgody wnioskodawcy, dokonać jej zmiany.
Natomiast organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób (zob. wyrok WSA w Kielcach z 4 czerwca 2008 r., sygn. II SAB/Ke 23/08, LEX nr 516691). W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Gdy podmiot zobowiązany nie udziela informacji publicznej w żądanej przez wnioskodawcę formie ani nie wydaje w tym przedmiocie decyzji, to takie zachowanie świadczy o nierozpatrzeniu wniosku i tym samym jego adresat pozostaje w bezczynności.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że pod adresem organu należy skutecznie wyartykułować zarzut bezczynności,a podniesione w skardze zarzuty przedstawiają się jako zasadne.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. Z kolei orzeczenie zawarte w pkt. VI sentencji wyroku wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego – ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) w wysokości 480 zł tj. oraz poniesiony koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), łącznie kwotę 597 zł.