Uzasadnienie
UZSADNIENIE
Skarżąca I. S. pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy N. (dalej jako organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej organ udzielił niepełną odpowiedź na wniosek z dnia [...].11.2019 r. (następnie uzupełniony), w którym skarżąca wystąpiła o "podanie wysokości (kwoty) nagród i premii (bez tzw. trzynastej pensji) wypłaconych poszczególnym pracownikom Urzędu Gminy N. pełniącym funkcję publiczną w okresie od 01.01.2016 do 31.12.2018 roku, z podaniem imienia, nazwiska, referatu oraz stanowiska służbowego (w tym również samodzielne stanowiska pracy)."
Skarżąca wniosła o:
- 1) uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,
- 2) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,
- 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,
- 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na poparcie skargi podniesiono, że w dniu [...].11.2019 r. skarżąca na podany we wniosku adres poczty e-mail otrzymała pismo organu z [...].11.2019 r. informujące o przetworzonym charakterze wnioskowanych informacji, wzywające do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a także informujące o wyznaczeniu nowego terminu na rozpatrzenie wniosku na dzień [...] grudnia 2019 roku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca pismem z dnia [...].11.2019 r. poinformowała organ, że w jej przeświadczeniu żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej przetworzonej, w związku z czym brak jest podstaw do domagania się wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Jednocześnie skarżąca w tym piśmie zawęziła zakres żądanej informacji wnosząc o podanie informacji dotyczącej wysokości (kwoty) nagród i premii wypłaconych poszczególnym pracownikom urzędu gminy pełniącym funkcję publiczną, mających związek z pełnieniem tych funkcji w okresie od 01.01.2017 r. do 31.12.2018 r., z podaniem imienia i nazwiska tych pracowników. Podała wówczas, że informacja powyższa może być również udostępniona wnioskodawcy w postaci skanów odpisów z akt osobowych oraz wydruków z programu płacowego. W dniu zaś [...] stycznia 2020 r. otrzymała odpowiedź na wniosek, w której organ poinformował, że "(...) w latach 2017-2018 nagrody wypłacane pracownikom Urzędu Gminy pełniącym funkcję publiczną kształtowały się następująco: w 2017 r. łączna wysokość wypłaconych nagród wyniosła 51 226,93 zł brutto, w 2018 r. łączna wysokość wypłaconych nagród wyniosła 115 011,72 zł brutto (...)."
W ocenie skarżącej, udzielona powyższym pismem odpowiedź jest niepełna, ponieważ nie uwzględnia zakresu żądania określonego we wniosku. Skarżąca wnioskowała bowiem o informacje dotyczące osób, pełniących funkcję publiczną i mających związek z pełnieniem tych funkcji, z podaniem imienia i nazwiska tych pracowników. Organ w udzielonej odpowiedzi ograniczył się jedynie do podania ogólnych kwot nagród. Nie poinformował o tym, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej ani też nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.
W ocenie skarżącej organ ograniczył prawo dostępu do informacji publicznej poprzez brak wskazania w udzielonej odpowiedzi na wniosek danych dotyczących imienia i nazwiska wszystkich tych pracowników, którzy w podanym okresie pełnili funkcje publiczne bądź mieli związek z pełnieniem tych funkcji, przy czym ograniczenia tego organ dokonał bez wskazania podstaw prawnych. Organ nie wykazał bowiem, iż przysługujące skarżącemu prawo do informacji publicznej w zakresie podania imion i nazwisk poszczególnych pracowników podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności tych pracowników. Skoro jednak organ udostępnił informację o wysokości wypłaconych nagród pracownikom pełniącym funkcję publiczną, nie jest zrozumiałe dla skarżącej, dlaczego organ nie podał - zgodnie z treścią żądania określoną we wniosku - imion i nazwisk tych pracowników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie punktu 2 skargi oraz o przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także o nieorzekanie o grzywnie.
Stwierdził, że wezwał skarżącą do wykazania szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, w związku z tym, że w jego ocenie żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Wnioskodawczyni została powiadomiona o wyznaczeniu nowego terminu, tj. [...] grudnia 2019 r., na rozpatrzenie wniosku, w związku z trwającą korespondencją i analizą związaną z przygotowaniem odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wnioskodawczyni zmodyfikowała wniosek poprzez zawężenie okresu wypłacanych nagród i premii do okresu od 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. Wnioskodawczyni nie wykazała, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych koncentrując swoją argumentację na przekonaniu, że wnioskowane dane nie stanowią informacji przetworzonej.
Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. organ udostępnił wnioskodawczyni dane dotyczące wysokości łącznych kwot wypłaconych pracownikom urzędu pełniącym funkcje publiczne w latach 2017-2018 oraz poinformował, że we wskazanym okresie nie były wypłacane premie. Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. organ odmówił udzielenia wnioskodawczyni informacji w zakresie dotyczącym wysokości (kwoty) nagród wypłaconych poszczególnym roku pracownikom Urzędu Gminy N. pełniącym funkcję publiczną w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2018 r., z podaniem imienia, nazwiska, referatu oraz stanowiska służbowego (w tym również samodzielne stanowiska pracy).
W niniejszej sprawie zatem organ pismem z dnia [...] grudnia 2019 roku udzielił częściowo wnioskowanej informacji, a decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówił udzielenia informacji w pozostałym zakresie. W konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność jest bezprzedmiotowe w zakresie wniosku, co do którego odpowiedź została udzielona wnioskodawczyni w dniu [...] grudnia 2019 roku, a także w zakresie pkt 2 skargi w związku z wydaną decyzją. Skarga na bezczynność organu została wniesiona w dniu [...] stycznia 2020 roku, decyzję odmowną wydano w dniu [...] stycznia 2020 r. Z uwagi na okres świąteczny, w którym praca urzędu, ze względu na niewielką ilość dni pracujących, wakaty personalne spowodowane urlopami pracowników, a równocześnie zakończenie roku rozliczeniowego dotacji publicznych i związane z tym nagromadzenie obowiązków, można uznać nie tyle za usprawiedliwione, co przemawiające za przyjęciem, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej przywoływana jako "u.d.i.p." lub "ustawa"), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tej przyczyny, w takim właśnie trybie niniejsza sprawa została rozpoznana.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Przedmiotem żądanej informacji jest wynagrodzenie w postaci nagród i premii dla osób zatrudnionych w urzędzie gminy, pełniących funkcje publiczne.
Nie ulega wątpliwości, iż żądana informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jak wynika z orzecznictwa, tego rodzaju dane stanowią przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.
Wobec takiego stwierdzenia, przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, dopuścił się bezczynności.
Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13).
Według art. 10 ust. 2 ustawy informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie.
W realiach rozpatrywanej sprawy, organ w terminie 14-dniowym, pismem z [...] listopada 2019 r. poinformował skarżącą, że jej żądanie dotyczy dostępu do informacji publicznej o charakterze przetworzonym i wezwał ją w związku z tym do wykazania w terminie 7 dni szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, a w związku z trwającą korespondencją i analizą związaną z przygotowaniem odpowiedzi na wniosek wyznaczył nowy termin na rozpatrzenie wniosku - wskazując dzień [...] grudnia 2019 r.
W kwestii nagród organ rozpoznał wniosek po upływie wyznaczonego przez siebie terminu, bowiem dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r. wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym wysokość nagród wypłaconych poszczególnym pracownikom urzędu gminy pełniącym funkcję publiczną w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. z podaniem imienia, nazwiska, referatu oraz stanowiska służbowego (w tym również samodzielne stanowiska pracy). Uczynił to zatem już po wywiedzeniu skargi przez skarżącą pismem z [...] stycznia 2020 r. Na dzień złożenia skargi organ pozostawał wobec tego w stanie bezczynności, albowiem działał z naruszeniem terminu, o jakim mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Stan ten został usunięty w czasie zawisłości niniejszego postępowania sadowoadministracyjnego – z chwilą doręczenia skarżącej wymienionej decyzji administracyjnej organu.
Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter kwalifikowany (z rażącym naruszeniem prawa). Decydujący jest tu bowiem fakt, czy stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi. Ustalenie natomiast, że bezczynność ustąpiła w fazie trwania postępowania sądowoadministracyjnego (to znaczy po wywiedzeniu skargi) skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w zakresie żądania skargi zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt. I sentencji wyroku.
Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie sytuacja, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. ak: II OSK 468/13, CBOSA).
W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa bowiem okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny, a przede wszystkim bezczynność nie była zamierzona. Wyjaśnienie organu nie może wprawdzie wpłynąć na kwestię stwierdzenia bezczynności, lecz świadczy o staraniach organu w przedstawieniu przyczyn opóźnienia, co należy wziąć także pod uwagę. Uwzględniając motywy działania organu nie można dopatrzeć się złej woli organu w procesie udostępniania skarżącej żądanej informacji. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego, czy też celowym przedłużaniem postępowania.
Z tych racji orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.
Z kolei w przedmiocie premii, przed złożeniem skargi, pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. organ poinformował skarżącą, że w okresie podanym we wniosku premie nie były pracownikom wypłacane. Tym samym trzeba wskazać, że w dacie wywiedzenia skargi organ nie był bezczynny w udostępnieniu odpowiedzi na wniosek w tej części. Jak podkreśla się w doktrynie (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. VII, opublikowano: WKP 2018, LEX) - z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności.
Z tego powodu, odnośnie do żądania wniosku dotyczącego ujawnienia wysokości premii, Sąd skargę w tej części oddalił, o czym orzekł w pkt. III sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach (o których postanowiono w pkt. IV) znajduje wsparcie w art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a.