Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2022 r. (odebranym 31 stycznia 2022 r.) Fundacja O. zwróciła się do Wójta Gminy Jordanów Śląski z wnioskiem o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej w postaci odpisu umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, z dnia 14 lipca 2008 r. nr [...]/[...], działka nr [...]/[...], P. w P. W dniu 7 maja 2022 r. Fundacja wniosła ponaglenie w związku z nieudzieleniem odpowiedzi na wniosek z dnia 30 stycznia 2022 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2022 r. na bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskodawca wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do załatwienia wniosku z dnia 30 stycznia 2022 r., stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Strona wskazała, że pomimo złożenia ponaglenia, organ w dalszym ciągu nie odpowiedział na wniosek z dnia 30 stycznia 2022 r. Fundacja wyjaśniła, że jest organizacją społeczną, której statutowym celem jest opieka i ochrona zabytków. Podejmuje działania monitorujące stan zabytków, ustala stan i szybkość działania postępowań administracyjnych, aby zapobiegać przewlekłości postępowań, których wynik może mieć znaczenie dla zachowania zabytków, a także monitoruje organy administracji publicznej w zakresie wykonywania przez nich prawidłowej opieki nad zabytkami, które są w posiadaniu gmin, powiatów, województwa czy Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę z dnia 5 stycznia 2023 r. Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, wskazując że Gmina Jordanów Śląski nie była stroną żądanej umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu (działka nr [...]/[...]) oraz budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, z dnia 14 lipca 2008 r. nr [...]/[...]. Z tego względu informacja objęta wnioskiem nie posiada waloru informacji publicznej. Ponadto przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, tj. art. 110 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, art. 361 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Należy w tej sytuacji uznać, ze akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób kompletny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art.1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. organ poinformował Sąd, że odpowiedź na wniosek została udzielona stronie w piśmie z dnia 5 stycznia 2023 r., jednak przesyłka nie została podjęta pomimo dwukrotnego awizowania.
Przy piśmie z dnia 6 lutego 2023 r. organ przesłał do Sądu kopię odpowiedzi z dnia 5 stycznia 2023 r., udzielonej Fundacji. Jednocześnie poinformowano, że przesyłkę do Fundacji wysłano pod niewłaściwy adres, w związku z czym przesyłkę wysłano ponownie na poprawny adres.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 217 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W odmiennej sytuacji, tj. gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, wówczas skargę należy oddalić.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie udzielił żądanej informacji publicznej albo prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że Wójt Gminy zobowiązany jest do udzielania informacji publicznej jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.),
Należy zauważyć, że nieprawidłowe jest stanowisko organu, iż żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ Gmina nie była stroną umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, z dnia 14 lipca 2008 r. nr [...]/[...]. Udostępnieniu podlega bowiem informacja będąca w posiadaniu organu, pod warunkiem, że dana informacja dotyczy spraw publicznych. Bez znaczenia natomiast jest, że Gmina nie była stroną wnioskowanej do udostępnienia umowy.
Zasadne jest natomiast stanowisko organu, że wnioskowany odpis umowy (odpis aktu notarialnego) nie może być udostępniony wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jeżeli bowiem obowiązują odmienne regulacje udostępniania informacji, mają one pierwszeństwo przez przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do takich odmiennych regulacji należy ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1192 ze zm.), ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.) oraz ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.).
Artykuł 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu oraz ich następcom prawnym. Wydanie wypisu aktu notarialnego innym osobom nastąpić może za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. W orzecznictwie wskazuje się, że zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, iż zamierzał on ograniczyć dostęp do aktów notarialnych. Przy przyjęciu, że dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, istnienie normy art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie nie miałoby sensu, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 1373/14, LEX nr 1814859).
Należy wskazać także na treść art. 361 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym akta ksiąg wieczystych, w których znajdują się również akty notarialne może przeglądać tylko osoba mająca interes prawny oraz notariusz. Ponadto z mocy art. 24 ust.
- 5. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne ograniczony jest do kręgu osób wskazanych w tym przepisie.
Wykładnia systemowa wskazuje zatem, że dokument aktu notarialnego jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli bowiem istnieją przepisy regulujące w sposób szczególny dostęp do informacji publicznej, to wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. I OSK 1373/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r. I OSK 59/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2019 r. I OSK 794/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r. II SAB/Wa 381/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2021 r., II SAB/Gd 93/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2022 r., II SAB/Łd 14/22,).
Nie budzi wątpliwości, że akt notarialny w swej treści może zawierać informację publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści aktu notarialnego, z przyczyn o których mowa powyżej, nie może być jednak rozumiane jako przekazanie kopii, odpisu czy skanu tego aktu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 242/19, LEX nr 2671338). Podkreślić należy, że ograniczenie dostępu do dokumentu, jakim jest akt notarialny, nie wyłącza dostępu do treści dokumentu w zakresie, w jakim treść ta ma charakter informacji publicznej.
Zauważyć należy, że organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 LEX nr 2032706 i z dnia 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16, LEX nr 2220927).
W rozpatrywanej sprawie Sąd zobowiązany jest do oceny, czy w dniu wydania wyroku podmiot zobowiązany nadal pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, organ pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, informując że w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu do informacji. Odpowiedź ta została doręczona skarżącemu drogą pocztową na właściwy adres w dniu 7 lutego 2023 r., a więc już po wniesieniu skargi do WSA pismem z dnia 29 listopada 2022 r. (wpływ do organu 5 grudnia 2022 r.). Organ wyjaśnił, z jakich względów nie jest możliwe przesłanie wnioskodawcy odpisu umowy, sporządzonej w formie aktu notarialnego.
Wobec udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek zawarty w piśmie z dnia 30 stycznia 2022 r. zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi przez skarżącego w dniu 29 listopada 2022 r., jednakże przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd.
W związku z powyższym, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej, o którą zawnioskowała, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności przez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a.
Należy wziąć pod uwagę, że na wniosek z dnia 30 stycznia 2022 r. (odebrany przez organ w poniedziałek 31 stycznia 2022 r.) podmiot zobowiązany odpowiedział skarżącemu dopiero pismem z dnia 5 stycznia 2023 r., doręczonym wnioskodawcy pod prawidłowym adresem w dniu 7 lutego 2023 r. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego upływał więc w dniu 14 lutego 2022 r. Odpowiedź została udzielona i doręczona wnioskodawcy po upływie roku od otrzymania wniosku, i to po otrzymaniu skargi skierowanej do WSA.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji, która miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Opóźnienie w udzieleniu skarżącemu odpowiedzi na wniosek złożony na podstawie przepisów u.d.i.p. było znaczne w stosunku do wyznaczonego ustawowego terminu, pomimo złożonego przez wnioskodawcę ponaglenia z dnia 7 maja 2022 r. Organ zatem był zorientowany, że strona nadal jest zainteresowana uzyskaniem odpowiedzi na wniosek. Tak znacznego opóźnienia nie usprawiedliwia stanowisko organu, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, jak również że nie może zostać udostępniona z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.
O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).