Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. L. W. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Ząbkowic Śląskich (dalej: Burmistrz, organ) w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 6 października 2022 r.
W treści skargi skarga skarżąca wyjaśniła, że we wspomnianym wniosku wystąpiła do Burmistrza o udostępnienie kopii rejestru wynajmu i nieodpłatnego udostępnienia świetlicy wiejskiej w B. (prowadzonego przez sołtysa) za lata 2020, 2021 i 2022 włącznie do 30 września 2022 r. Jak dodatkowo wskazała, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich z dnia [...] 2013 r. w sprawie regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich Gminy Ząbkowice Śląskie nr [...], ze świetlicy wiejskiej można korzystać każdorazowo po wcześniejszym uzgodnieniu z sołtysem, który prowadzi rejestr wynajmu i nieodpłatnego udostępnienia świetlicy (§ 3 ust. 2 uchwały). W nawiązaniu do powyższego wnioskodawczyni skonstatowała, iż w świetle tego zapisu przyjąć trzeba, że rejestr prowadzony jest w formie dokumentu przez sołtysa wsi, a organ powinien być w posiadaniu tego rejestru.
Jak wynika z dalszej części skargi, pismem z dnia 18 października 2022 r. organ wezwał stronę do wykazania w terminie 7 dni szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej z uwagi na fakt, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.).
Odpowiadając na to wezwanie pismem, w piśmie z dnia 25 października 2022 r. wnioskodawczyni jako przesłankę szczególnej istności dla interesu publicznego wskazała wykorzystanie otrzymanej informacji do właściwego funkcjonowania świetlicy wiejskiej tj. dla dobra mieszkańców wsi B. Następnie, pismem z dnia 7 listopada 2022 r. organ poinformował stronę, że żądana przez nią informacja nie może zostać jej udostępniona albowiem dotyczy indywidualnego interesu wnioskodawczyni. W piśmie tym podniesiono, że złożony wniosek jest jednym z działań skarżącej jakie zostały przez nią podjęte w ramach skarg składanych na funkcjonowanie świetlicy wiejskiej w B. Zaakcentowano, że skarżąca jest jedyną osobą dla której funkcjonowanie świetlicy jest uciążliwe. Pozostali mieszkańcy nie wnosili bowiem w tym zakresie żadnych skarg.
Kwestionując stanowisko organu strona przede wszystkim podniosła, że wnioskowana przez nią informacja publiczna nie stanowi informacji przetworzonej tylko informację prostą. Przypomniała również, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, organ ostatecznie zobowiązany jest – albo udostępnić wnioskowaną informację publiczną albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Skarżąca zwróciła także uwagę, w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r. została poinformowana o przyczynach odmowy udostępnienia informacji, które w ogóle nie mają związku z koniecznością przetworzenia wnioskowanej informacji.
Zdaniem strony, argumentacja organu bazująca na założeniu, że strona działa w ramach jej indywidualnego interesu nie znajduje podstawy prawnej i jest działaniem dyskryminującym skarżącą. Końcowo strona podała, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1696/12, na który powołuje się organ w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r., zapadł na tle odmiennego stanu faktycznego sprawy.
Zarzucając naruszenie – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 u.d.i.p. strona wniosła o:
- - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 6 października 2022 r.;
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Jak argumentował, zarówno w doktrynie, jak i w piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" i nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę na kwestię nadużywania trybu dostępu do informacji publicznej, gdy z całokształtu sprawy jednoznacznie wynika, że złożony wniosek o informację publiczną nie ma na celu uzyskania informacji o sprawie publicznej, tj. informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczy indywidualnego interesu wnioskodawcy.
Wskazując na powyższe Burmistrz zwrócił uwagę, że całość działań skarżącej ma na celu ograniczenie funkcjonowania świetlicy wiejskiej w B. Jak wyjaśnił, reagując na skargi strony organ przeprowadził szereg działań mających na celu ustalenie, czy działalność wspomnianej świetlicy rzeczywiście powoduje uciążliwość, również dla pozostałych mieszkańców sąsiadujących ze świetlicą. W nawiązaniu do tego wątku zaznaczył, że poza skarżącą (wnoszącymi przez nią skargami) żaden mieszkaniec B. nie zgłaszał podobnych problemów w związku z funkcjonowaniem świetlicy wiejskiej.
Biorąc pod uwagę treść korespondencji jaką skarżąca kierowała do organu, Burmistrz uznał, że objęta wnioskiem z dnia 6 października 2022 r. informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz ma na celu zaspokojenie indywidualnych potrzeb skarżącej w postaci uzyskania informacji związanych z planowanym przez nią wytoczeniem powództwa negatoryjnego w oparciu o art. 222 § 2 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.). Co wymaga również odnotowania na wstępie, w myśl art. 21 tej ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.).
W myśl z kolei art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też nie wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też nie informuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się ponadto pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14, CBOSA). Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. Wówczas Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia. (por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 25/13, LEX nr 1317375).
W nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że wnioskiem z dnia 6 października 2022 r. strona wystąpiła do Burmistrza o udostępnienie kopii rejestru wynajmu i nieodpłatnego udostępnienia świetlicy wiejskiej w B. za lata 2020, 2021 i 2022 włącznie do 30 września 2022 r.
Organ początkowo zakwalifikował wniosek strony jako informację publiczną przetworzoną i wezwał wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego (pismo organu z dnia 18 października 2022 r.). Ostatecznie organ przyjął jednak, że żądana przez stronę informacja nie stanowi informacji publicznej, albowiem strona posiada indywidualny interes w uzyskaniu wnioskowanej informacji. Stanowisko to organ wyraził w skierowanym do strony piśmie z dnia 7 listopada 2022 r. Istnienie po stronie wnioskodawcy własnego a nie publicznego interesu w uzyskaniu wnioskowanych informacji organ wywiódł z licznych skarg jakie skarżąca składała na funkcjonowanie świetlicy wiejskiej, a nadto również z prowadzonej ze stroną korespondencji, z której wynikało, że z uwagi na uciążliwość funkcjonowania świetlicy wiejskiej wnioskodawca rozważa wniesienie powództwa negatoryjnego na podstawie art. 222 § 2 k.c.
Na tle zarysowanego stanu faktycznego Sąd stwierdził istnienie podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 6 października 2022 r., albowiem błędne jest stanowisko tego organu wyrażone w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r., że w sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną, a co za tym idzie, że w stanie faktycznym sprawy nie znajdował zastosowania tryb z ustawy o dostępie o dostępie do informacji publicznej.
Definicję informacji publicznej ustawodawca zawarł w treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa jakie zostały wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Przykładowy ("w szczególności") katalog informacji mających walor informacji publicznej został wymieniony w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 3 lit. f) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, m.in. o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach.
Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz jako organ wykonawczy Gminy znajduje się wśród podmiotów wymienionych w treści art. 4 u.d.i.p. Jest on bowiem organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niewątpliwie również, objęte treścią żądania wniosku kopie rejestru wynajmu i nieodpłatnego udostępnienia świetlicy wiejskiej w B. odnoszą się do dokumentów związanych z gospodarowaniem mieniem publicznym, a zatem stanowią informację publiczną.
Co w sprawie równie ważne, zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
Wbrew stanowisku organu, kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. W wyroku z dnia 17 marca 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 2615/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę (który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej), ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostepnienia informacji publicznej.
Przychylając się do tego stanowiska Sąd zauważa, że przyjęcie poglądu przeciwnego sprowadzałoby się w istocie do tego, że wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służyłoby "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależałaby od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz mogłaby mieć charakter informacji publicznej a innym razem nie. Warto w tym miejscu odwołać się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2115/13, w którym stwierdzono, że odmowa zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym byłaby odmową dokonaną w oparciu o nieznane kryterium ustawowe.
Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (por. z dnia 10 lutego 2023 r. III OSK 6894/21).
Jak już zostało zasygnalizowane na wstępie rozważań, objęte treścią żądania wniosku z dnia 6 października 2022 r. dokumenty jako odnoszące się do gospodarowania majątkiem publicznym (samorządowym) mają walor informacji publicznej. Nieprawidłowe i sprzeczne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej jest więc stanowisko organu, że wniosek strony z dnia 6 października 2022 r. nie odnosi się do informacji publicznej. Podkreślana przez organ okoliczność, że skarżąca jest jedynym mieszkańcem B., któremu przeszkadza funkcjonowanie świetlicy wiejskiej w tej miejscowości i wyprowadzona przez organ na tej podstawie przesłanka działania wnioskodawcy w interesie własnym a nie w interesie publicznym nie może - z uwagi na niewątpliwie publiczny walor żądanych dokumentów – stanowić usprawiedliwienia dla zaniechania przez organ realizacji wniosku z dnia 6 października 2022 r. Jak wynika z wcześniejszych rozważań Sądu, w tym, powołanego orzecznictwa sądowego, cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej nie może podlegać badaniu przy ocenie czy mamy do czynienia z informacją publiczną.
Z tego też względu, waloru prawnej doniosłości nie mógł mieć podnoszony przez organ argument, ukierunkowany na wykazanie, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej ma na celu zaspokojenie indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w postaci uzyskania informacji na potrzeby planowanego powództwa negatoryjnego na podstawie art. 222 § 2 k.c. Odwołując się w tym miejscu do poglądu Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 28 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 615/09 należy zwrócić uwagę, że Sąd ten wyraźnie odróżnia sytuacje dotyczące wnioskowania o informacje publiczne w sprawach indywidualnych (w związku z toczącymi się postępowaniami) od przypadków wnioskowania o takie informacje, gdy wnioskujący nie jest stroną żadnego innego postępowania.
Niezależnie od przedstawionej dotychczas argumentacji zwrócić trzeba uwagę także na niewątpliwą sprzeczność w stanowisku organu, który w pierwszym piśmie kierowanym do strony (z dnia 18 października 2022 r.) informacje objęte treścią wniosku zakwalifikował jako informację publiczną (o charakterze przetworzonym) i wezwał wnioskodawczynię do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanych dokumentów. Natomiast w kolejnym piśmie, z dnia 7 listopada 2022 r. zajął stanowisko, że żądana przez stronę informacja nie ma charakteru informacji publicznej, lecz dotyczy indywidualnego interesu skarżącej. W nawiązaniu do tego wątku zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej która utrzymując, że jej wniosek dotyczy informacji prostej jednocześnie podnosi w skardze, ze odmowa udostępnienia informacji publicznej przetworzonej wymaga wydana decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Na marginesie poruszonego wątku sąd zwraca uwaga, że zakwalifikowanie cokreślonej informacji jako informacji przetworzoną (o czym w sprawie Sąd na tym etapie nie przesądza) wymaga wykazania przez organ z jakiego powodu przyjmują on taką kwalifikację informacji publicznej, wymagającą wykazania od wnioskodawcy przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Odnosząc się do podniesionego przez organ zarzutu nadużycia prawa stwierdzić trzeba, że organ powołał te argumentację dopiero w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo, ma ona charakter ogólnych rozważań, nie powiązanych z konkretnymi przesłankami w oparciu o które organ buduje taka argumentację. Sama okoliczność składania przez stronę skarg na sposób funkcjonowania świetlicy wiejskiej a następie domaganie się rejestrów najmu i nieodpłatnego udostępniania tej świetlicy za wymienione we wniosku lata nie może stanowić dostatecznego uzasadnienia dla przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej przez skarżącą.
Mając na uwadze przedstawioną dotychczas argumentację Sądu, przy braku negowania przez Burmistrza, że jest on w posiadaniu żądanych przez stronę dokumentów Sąd stwierdził bezczynność tego organu w sprawie, albowiem organ nie udostępnił stronie żądanych informacji ani też nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnia. Na skutek nieprawidłowego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej organ popadł w zwłokę, skutkującą tym, że wniosek strony nie został załatwiony w terminie ustawowym. Z tych względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.
W punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznania wspomnianego wniosku, która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd doszedł do przekonania, że okoliczności sprawy nie uzasadniają przypisania organowi bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Organ zareagował na wniosek strony, lecz ostatecznie blednie przyjął w okoliczność faktycznych sprawy, że żądane przez stronę informacje nie mają waloru informacji publicznej.
O kosztach postępowania (punkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od organu na rzecz skarżącej kwota odpowiada wartości wpisu sadowego, jaki uiściła skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ na zasadzie art. 153 p.p.s.a. jest związany stanowiskiem Sądu wyrażonym w sprawie. Rzeczą organu jest rozpoznanie wniosku strony przy przyjęciu, że wniosek ten dotyczy informacji publicznej. Organ zobowiązany jest ocenić, jaki charakter ma wnioskowana przez stronę informacja publiczna (prosty czy przetworzony) a następnie podjąć stosowne czynności.