Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2020r., skierowanym do Prezesa Zarządu [...] S.A. (dalej: organ, podmiot zobowiązany), [...] Kancelaria Prawna {...] z siedzibą we W. (dalej: wnioskodawca, strona skarżąca), powołując się na przepisy art. 2 ust 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019, poz. 1429, dalej: u.d.i.p.), zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji przedsięwzięcia budowy basenów zewnętrznych wraz z budynkiem szatniowo-sanitarnym i budynkiem technicznym przy ul. B. [...] we W. wraz z obsługą komunikacyjną, zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną w następującym zakresie:
dokumentów będących podstawą wyboru wykonawcy niecek basenowych ze stali nierdzewnej, uwzględniając wskazane we wniosku liczne atesty, świadectwa i certyfikaty (na podstawie Programu Funkcjonalno - Użytkowego) szczegółowo opisane i wymienione, dokumentów potwierdzających, że wskazane wyżej dokumenty zostały wystawione przez akredytowaną jednostkę certyfikującą, czyli międzynarodowe, znane i uznane laboratorium, ośrodek badawczy itp., który posiada akredytację różnych instytucji w wielu dziedzinach gospodarki i przemysłu oraz obszarach badań, np. Polskiego Centrum akredytacji i jest zdolne do przeprowadzenia prób i testów, których wyniki są miarodajne i wiarygodne, dokumentów min. 3 raportów od producenta z przeprowadzenia prób barwienia w nieckach ze stali nierdzewnej jego produkcji, o powierzchni lustra wody nie mniejszej nie 300m2 każda, zgodnie z normą PN-EN 15288-2, potwierdzających prawidłowy przebieg barwienia i odbarwienia wody wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną lub video - przeprowadzonych w obecności przedstawiciela uprawnionej jednostki certyfikującej, który powinien potwierdzić ich poprawność i zgodność z obowiązującą normą, które winny być wystawione na bezpośredniego producenta kompletnego systemu niecek basenowych ze stali nierdzewnej, zapewnienia dostępu wglądu do dziennika budowy prowadzonego dla tego przedsięwzięcia oraz powyżej wskazanych wniosków materiałowych związanych z nieckami basenowymi ze stali nierdzewnej.
Jednocześnie wnioskodawca domagał się udostępnienie wnioskowanych informacji w formie elektronicznej na wskazany adres email.
Pismem z dnia [...] września 2020r. (data wpływu [...] listopada 2020r.) strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne[go we Wrocławiu skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z dnia [...] marca 2020r.
Strona skarżąca wniosła o: zobowiązanie spółki pod firmą [....] S.A. z/s we W. do rozpatrzenia wniosku w zakresie w nim szczegółowo opisanym, stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w kwocie 5.000,00 zł, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania skargowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że adresat przedmiotowego wniosku:
jest komunalną spółką prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest Gmina W. wykonuje zadania publiczne, to jest zadanie własne gminy określone jako zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie szerzenia kultury fizycznej, dysponuje majątkiem publicznym.
Strona skarżąca podniosła, że do dnia sporządzenia skargi nie udzielono jej wnioskowanych informacji oraz nie przedłużono terminu na udzielenie odpowiedzi. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, bezsporny jest fakt, że organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na wniosek, co uzasadniało złożenie skargi. Na poparcie swoich twierdzeń strona skarżąca przedstawiła wydruk ze strony operatora pocztowego, potwierdzający dostarczenie przesyłki nr [...] w dniu [...] marca 2020r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie podnosząc, że nie otrzymał wniosku o udostępnienie informacji publicznej objętego przedmiotem skargi. Dodatkowo organ wskazał, że od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, [...] objęty był zakazem prowadzenia działalności gospodarczej. Z kolei odnosząc się do elektronicznego monitoringu przesyłek Poczty Polskiej S.A. organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015r. Sygn. akt. II SA/Wa 295/15, podniósł, że aby uznać przesyłkę za skutecznie doręczoną należy dysponować dowodem doręczenia, tj. zwrotnym poświadczeniem odbioru z podpisem adresata i datą doręczenia, a w przypadku zastosowania tzw. fikcji doręczenia przez awizo - kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której będą pieczątki i podpisy pracownika poczty przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz datą zwrotu pisma. Według organu, strona skarżąca nie dołączyła do skargi jakiegokolwiek dowodu doręczenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325) – zwanej dalej p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.
Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.
Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U z 2019 r., poz.1429), zwanej dalej: u.d.i.p.. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p..
Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. W zasadzie postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej wszczynane jest na wniosek pisemny, jeżeli jednak informacja może być udzielona ustnie niezwłocznie, wystarczy wniosek ustny. Wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób, nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz określenia miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) tych informacji.
W związku z tym w praktyce istnieje ogromna dowolność w artykułowaniu swoich żądań w zakresie dostępu do informacji publicznej, bowiem żaden z przepisów komentowanej ustawy nie nakłada wymogów proceduralnych. Zważywszy,że obowiązujące w Polsce przepisy nie nakładają na podmiot informacyjnie zainteresowany obowiązku wykorzystywania w kontaktach z organem, jako podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej określonego sposobu kontaktu z organem. Minimalne warunki formalne złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej zarówno co do sposobu jak i formy, umożliwiają kontakt z organem w każdej innej formie, np. ustnie, pisemnie czy nawet telefonicznie, bowiem – o czym była już mowa na wstępie - złożenie takiego wniosku nie zostało przez ustawodawcę obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. Dopuszczalne jest więc wykorzystanie każdego środka komunikacji do przedstawienia przez podmiot zainteresowany swojego żądania, przy czym nie zawsze chodzi o wniesienie podania rozpoczynającego postępowanie w rozumieniu art. 61 k.p.a., ale o odformalizowaną komunikację z podmiotem zobowiązanym.
Wnioskodawca może to uczynić drogą pocztową, jak również drogą elektroniczną, podając adres swojej poczty e-mailowej. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wymaga jednak podkreślenia,że stosowny wniosek musi dotrzeć do adresata, aby można było uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej zostało wszczęte. Warunkiem udzielenia informacji publicznej jest skuteczne doręczenie organowi wniosku o udostępnienie określonej informacji. Tylko bowiem skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może stanowić podstawę merytorycznego badania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie rozpoznania tego wniosku. Podmiot informacyjnie zainteresowany powinien mieć świadomość,że termin rozpatrzenia jego wniosku nie liczy się od dnia, w którym nadano przesyłkę na poczcie. Decydujący dla początku biegu terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest dzień, w którym przesyłka wpłynęła do podmiotu zobowiązanego. Przy czym jeżeli wniosek został nadany na poczcie jako przesyłka zwykła nadawca nie zostanie poinformowany o dacie jego doręczenia.
Natomiast jeżeli rzeczony wniosek zostanie nadany przesyłką poleconą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, data dotarcia tegoż wniosku do jego adresata będzie wynikać z potwierdzenia przyjęcia, odesłanego do nadawcy. Wobec tego dzień, w którym osoba upoważniona dokonuje potwierdzenia wpłynięcia omawianego wniosku, stanowi początek biegu terminu do załatwienia tegoż wniosku.
Spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że przy wniosku wpływającym pocztą tradycyjną 14-dniowy termin na jego rozpatrzenie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., liczy się od dnia następującego po dniu, w którym wniosek został zarejestrowany w organie. W tym terminie powinna nastąpić reakcja podmiotu zobowiązanego na wspomniany wniosek, w przeciwnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością tego podmiotu. Dopóki jednak wniosek nie zostanie złożony nie można zarzucić organowi zobowiązanemu do udostępniania informacji publicznej jakichkolwiek nieprawidłowości dotyczących udostępnienia, a przede wszystkim zarzucić, że jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku. Innymi słowy,dopóki organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie otrzyma stosownego wniosku w ogóle nie może pozostawać w bezczynności.
W kontrolowanej sprawie osią sporu między stronami jest fakt doręczenia organowi przedmiotowego wniosku strony skarżącej. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje lub pozostawał w bezczynności.Wedle twierdzeń strony skarżącej przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przesłany w dniu [...] marca 2020r. za pośrednictwem poczty tradycyjnej na adres siedziby organu i wniosek ten dotarł do organu w dniu [...] marca 2020r., co ma wynikać z dołączonego do skargi wydruku śledzenia przesyłek- Tracking. Strona skarżąca nie przedstawiła jednak zwrotnego potwierdzenia odbioru przez adresata wniosku, co sugeruje się czynić wnioskodawcy dla pewności faktu doręczenia przedmiotowego wniosku. W materiale aktowym sprawy nie ma dokumentu, który pozwoliłby na prawidłową ocenę tego czy doszło do skutecznego doręczenia organowi przedmiotowego wniosku, rzecz jasna doręczenia w trybie dopuszczonym przepisami prawa.
Ponownie wypada przypomnieć,że dla uznania, że przesyłka została skutecznie doręczona należy dysponować dowodem doręczenia tj. zwrotnym poświadczeniem odbioru z podpisem adresata i datą doręczenia, a w przypadku zastosowania tzw. fikcji doręczenia przez awizo - kopertą z naklejonym zwrotnym poświadczeniem odbioru, na której będą pieczątki i podpisy pracownika poczty przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz datę zwrotu pisma – podobnie – z podpisem pracownika usiłującego doręczyć przesyłkę i datą zwrotu. Dodatkowo musi znajdować się adnotacja pracownika poczty ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka.
Wobec tego, wbrew stanowisku strony skarżącej, dołączenie do akt wydruku elektronicznego śledzenia przesyłek Poczty Polskiej, nie może – w ocenie Sądu- stanowić podstawy do oceny w zakresie prawidłowości doręczenia przedmiotowego wniosku, zwłaszcza przy konsekwentnej postawie organu, który zaprzecza temu faktowi. Skoro zaś, a co ma miejsce w analizowanej sprawie, strona skarżąca wybrała złożenie wniosku tradycyjną drogą pocztową, to powinna również zadbać o to, aby wniosek został nie tylko prawidłowo zaadresowany, lecz także skutecznie doręczony osobie upoważnionej do odbioru korespondencji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w pełni aprobowanym przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zwraca się uwagę na to, że podmiot informacyjnie zainteresowany obciążają pewne obowiązki związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności, takim obowiązkiem jest między innymi dbałość o doręczenie wniosku podmiotowi zobowiązanemu. Dopiero, bowiem od chwili skutecznego doręczenia wniosku materializuje się obowiązek tego podmiotu do jego rozpatrzenia i od tego momentu biegnie termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W tym miejscu wymaga też zaakcentowania, że ciężar wykazania doręczenia - złożenia wniosku - w razie zaistnienia sporu co do tego faktu - spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne. Zatem w interesie wnioskodawcy jest skorzystanie z takiej formy wniosku, która pozwoli mu na udowodnienie ponad wszelką wątpliwość, że wniosek o określonej treści dotarł do adresata, stwarzając tym samym po jego stronie obowiązek udzielenia informacji publicznej (vide wyrok NSA: z dnia 17 sierpnia 2016 r., I OSK 1187/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2017 r., II SAB/Sz 162/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 października 2017 r., IV SAB/Wr 138/17).
W świetle ujawnionych okoliczności sprawy, brak jest podstaw do podważenia stanowiska organu o nieotrzymaniu wniosku z dnia 12 marca 2020r. o udostępnienie informacji publicznej. Zważywszy,że ciężar udowodnienia faktu doręczenia wniosku spoczywał na stronie skarżącej jako podmiocie twierdzącym, a nie na organie jako podmiocie przeczącym. Samo wysłanie wniosku na adres organu i przedstawienie wydruku elektronicznego śledzenia przesyłek Poczty Polskiej stanowi jedynie dowód prima facie i nie oznacza wykazania przesłanki skutecznego i prawidłowego doręczenia wniosku o udzielenie informacji publicznej na adres podmiotu zobowiązanego. W konsekwencji, Sąd przyjął, że strona skarżąca nie wykazała, że w dacie zainicjowania postępowania sądowoadministarcyjnego organ pozostawał w bezczynności.
Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga przedstawia się jako niezasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a..