Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. w B. W jest bezczynność Wójta Gminy W. M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W skardze strona zarzucała naruszenie art. 61 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
Skarżąca wnioskowała o rozpoznanie wniosku z dnia 10 grudnia 2021 r. i dostarczenie odpowiedzi w formie zgodnej z przepisami powszechnie obowiązującymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podała, że w dniu 10 grudnia 2021 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie załączników do sprawozdania za 2020 r. podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wpisanych do Rejestru Działalności Regulowanej na terenie Gminy W. M., w których zostały przedłożone wykazy właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem ww. podmiotów zawarto umowy na odbieranie odpadów komunalnych. W wykazach zamieszcza się imię i nazwisko albo nazwę oraz adres właściciela nieruchomości, adres nieruchomości oraz w przypadku rozwiązania umowy – informację do kiedy umowa obowiązywała. Domagała się także wskazania liczby właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w Gminie W. M., którzy uczestniczą poza gminnym systemem gospodarowania odpadów na dzień 6 grudnia 2021 r.
Skarżąca podała formę udostępnienia żądanych informacji, wskazując jednocześnie, że jeśli wielkość plików nie pozwoli na wysłanie ich w jednym lub kilku mailach prosi o udostępnienie ich na płycie CD. W przypadku braku takich możliwości wnosiła o wyznaczenie terminu celem wykonania dokumentacji fotograficznej przedmiotu wniosku.
W odpowiedzi udzielonej w dniu 21 grudnia 2021 r. organ przekazał jedynie część informacji (liczbę właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w Gminie W. M., którzy uczestniczą poza gminnym systemem gospodarowania odpadów), odmawiając udostępnienia pozostałych danych, stwierdzając, że nie stanowią one w opinii organu informacji publicznej.
Skarżąca, powołując się na art. 16 u.d.i.p., wywodziła, że odmowa udostępnienia żądanych informacji winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Przekazana jej decyzja z dnia 21 grudnia 2021 r. miała formę skanu przesłanego za pośrednictwem poczty e-mail. Nie doszło zatem do skutecznego jej doręczenia, sprawę załatwiono w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), wydając decyzję papierową, podpisaną przez uprawnioną osobę, zeskanowaną i przesłaną za pośrednictwem poczty elektronicznej. Skarżąca odwołała się do orzeczenia sądu administracyjnego negującego taki sposób doręczenia i podpisania decyzji. Zwracała uwagę na rozróżnienie formy prowadzenia spraw, elektronicznej i pisemnej. Pierwsza wymaga kwalifikowanego podpisu elektronicznego, zaufanego, osobistego lub kwalifikowanej pieczęci elektronicznej organu ze wskazaniem treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.
W piśmie brak również oznaczenia strony, zamieszczono jedynie adres e-mail, co narusza art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia enumeratywnie elementy składowe decyzji, wymagając oznaczenia strony decyzji. Opisane braki wymagają uzupełnienia decyzji zgodnie z art. 107 k.p.a.
W dniu 4 stycznia 2022 r. Skarżąca wystosowała do organu pismo domagając się skutecznego doręczenia decyzji sporządzonej w prawem przewidzianej formie. W odpowiedzi udzielonej w dniu 24 stycznia 2022 r. organ wskazał, że pismo z dnia 4 stycznia 2022 r. nie stanowi decyzji administracyjnej.
Tym samym, w opinii skarżącej, nie doręczono jej decyzji, co jest równoznaczne z niezałatwieniem sprawy wszczętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Termin na załatwienie tej sprawy upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po czternastu dniach od złożenia wniosku.
Do skargi strona załączyła wniosek, odpowiedź organu z dnia 21 grudnia 2021r. i powołane w skardze pisma. Z treści załączonego dokumentu, stanowiącego odpowiedź na wniosek strony, organ - w odniesieniu do żądania zawartego w pierwszej części pisma strony (udostępnienia załączników do wskazanego sprawozdania) - wskazał, że definicja informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szeroka, tym niemniej obejmuje jedynie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne i gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do ww. władz, osób i innych podmiotów, niezależnie do tego, przez kogo zostały wytworzone. Niewątpliwe wykaz właścicieli nieruchomości, sporządzany przez podmiot odbierający odpady taką informacją nie jest. W zakresie drugiego z pytań zawartych we wniosku strony organ udzielił żądanej odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje żądanie wskazał, że wniosek strony z dnia 7 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu 10 grudnia 2021 r.) w zakresie przekazania opisanych w nim załączników do sprawozdania za 2020 r., dotyczy dokumentów nie informacji publicznej, o czym stronę powiadomiono pismem wysłanym na adres poczty elektronicznej.
Organ wskazał na art. 9n ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). W opinii organu informacje objęte wnioskiem (dotyczące wskazanych dokumentów) nie stanowią informacji o środowisku i jego ochronie określonych w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm., dalej u.u.i.o.ś). Nie są to również informacje handlowe w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniach usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020 r., poz. 344), jak też nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1913 ze zm.), gdyż przekazując wykaz organowi administracji podmiot odbierający odpady nie podjął działań mających na celu utrzymanie ww. informacji w poufności.
W opinii organu sporne informacje nie mogą zostać uznane za informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz orzecznictwa zapadłego na tle tego przepisu. Dokument ten nie został wytworzony przez organ władzy publicznej, do takiej władzy się nie odnosił, nie odnosił się również do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Wnioskowane informacje nie dotyczą także sfery faktów i danych publicznych. Dokumentują zawarcie, rozwiązanie, wygaśnięcie prywatnych umów między właścicielami nieruchomości a podmiotami odbierającymi odpady. Informacje te nie nawiązują przedmiotowo do sfery działalności publicznej wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Tym samym nie mają charakteru informacji publicznej ale dokumentu prywatnego. Na poparcie tej argumentacji organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych.
Nadto organ zaznaczył, że strona nie wykazała związku żądanych informacji z majątkiem publicznym, takiego powiązania nie dostrzega także organ.
Końcowo wyjaśniał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje formę decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że w przypadku danych nie mających takiego charakteru odpowiedź może być udzielona zwykłym pismem, sporządzonym w terminach zastrzeżonych przez ustawę. W takim przypadku wydanie decyzji nie miałoby podstaw prawnych. Organ podkreślał, że udzielając stronie odpowiedzi we właściwym trybie zachował terminy wynikające z ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, choć Sąd nie podziela wszystkich argumentów organu przedstawionych w piśmie z dnia 21 grudnia 2021 r. oraz odpowiedzi na skargę.
Na wstępie jednak wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Wobec przedmiotu zaskarżenia – bezczynności – należy podjąć próbę zdefiniowania tego pojęcia, gdyż ani ustawa o dostępie do informacji publicznej, ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojęcia tego nie kształtują. Definicja ta jest zawarta w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) jednak proste jej przywołanie nie ma uzasadnienia z uwagi na brak podstaw prawnych sięgania w tym zakresie do uregulowań art. 37 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, kodeks postępowania administracyjnego nakazuje stosować jedynie w określonym zakresie – art. 16 u.d.i.p.
Pojęcie to jednak funkcjonuje na tle omawianej ustawy, a sposób jego rozumienia został ukształtowany poprzez orzecznictwo sądów administracyjnych, uwzględniające zarówno dorobek piśmiennictwa jak i judykatury, odwołujący się w tym zakresie do doświadczeń wypracowanych na tle wykładni i stosowania art. 37 § 1 k.p.a., jak i specyfiki postępowania prowadzonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz potrzeb tej procedury.
I tak z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13 oraz powołane tam orzecznictwo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1209/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005r., sygn. akt IV SAB/Wr 57/05, orzeczenia dostępne w CBOSA).
Podkreślić należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Co istotne pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany, lub też gdy nie czyni tego w przewidzianej prawem formie, bądź też bezpodstawnie przyjmuje, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu.
Badając istnienie bezczynności istotne są zatem trzy obszary: przedmiotowy, podmiotowy i czasowy. Bezczynność może dotyczyć wyłącznie sytuacji, w której zobowiązany do tego na mocy ustawy organ, pomimo obligu, nie udostępnia w prawem przewidzianej formie żądanych informacji, będących w jego posiadaniu (zakres podmiotowy). Przy czym objęte wnioskiem dane stanowią informację publiczną, zgodnie z kryteriami ustawy (zakres przedmiotowy). I ostatni aspekt, to termin, w którym organ obowiązany jest udostępnić wnioskowane dane – wynikający z art. 13 u.d.i.p. Jego przekroczenie powoduje, że organ popada w bezczynność.
Oceniając okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, w kontekście nakreślonych kryteriów, rzeczą niesporną jest, że na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia publicznej.
Sporne między stronami są zagadnienia dotyczące aspektu przedmiotowego, tj. czy żądane informacje stanowią informację publiczną oraz forma w jakiej swoje obowiązki wykonał organ. To zaś przekłada się na ocenę, czy udzielona w dniu 21 grudnia 2021 r. (w zakreślonym ustawowo terminie) odpowiedź organu stanowiła realizację obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Punktem wyjścia w tej sprawie jest zatem ocena, czy objęte pytaniem pierwszym wniosku dane stanowią informacje publiczną. Z treści zapytania strony wynika, że domagała się przekazania jej załączników do opisanych we wniosku sprawozdań, co słusznie akcentuje w odpowiedzi na skargę organ administracji. Ta uwaga w sposób istotny wpływa na kierunek kwalifikacji żądnych przez stronę informacji. Należy bowiem odróżnić pojęcie "informacji" od "nośnika tej informacji", co dostrzega tak judykatura jak i piśmiennictwo. W wyroku z dnia 19 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 868/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), wskazał, że od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje, np. protokół, decyzja, list (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 1/16, dostępne CBOSA).
Precyzując pojęcie informacji publicznej pod względem przedmiotowym należy uznać, że termin "informacja", jakim posłużył się ustawodawca, oznacza, że chodzi o opis rzeczywistości, o utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedzę, świadomość o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 14 oraz powołana tam literatura). Powyższe oznacza, że podmiot zobowiązany ma udostępnić informację publiczną, ale niekoniecznie i nie zawsze na nośniku, na którym w konkretnym przypadku jest ona zawarta (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11,dostępne CBOSA). Prawo do uzyskania wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie zawsze obejmuje nośnik tej informacji, czyli określone, często jednostkowe formy, w jakich ta informacja występuje.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej różnicuje dostęp do treści i postaci dokumentu. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjmuje szeroką definicję informacji publicznej, co ma także umocowanie konstytucyjne – art. 61 Konstytucji. Rozwinięcie tej zasady zawiera norma art. 6 ww. ustawy, precyzując zakres i formy w jakiej informacja jest udostępniania. Szczególną uwagę, w kontekście rozważanej problematyki, należy poświęcić zapisowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Zgodnie z jego zapisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (...).
Zatem w odniesieniu do żądania udostępnienia postaci dokumentów (czy to papierowych, czy elektronicznych), tryb przewidziany w ustawie ogranicza je do dokumentów urzędowych. Definicję legalną tego pojęcia ustawodawca zawarł w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., stwierdzając, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Oceniając żądany przez skarżącą dokument w postaci rzeczonego załącznika do sprawozdania, nie sposób uznać aby spełniał on wskazane cechy dokumentu urzędowego. Nie posiada istotnych jego cech, nie jest bowiem podpisany przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji. Dokument ten, wymagany ustawą, pochodzi od podmiotu prywatnego. Definicję funkcjonariusza publicznego zawiera przepis art. 115 § 12 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2021 r., poz. 2345 ze zm., dalej k.k.), stanowiąc, że funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej;
- 2) poseł, senator, radny; 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego;
- 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy;
- 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych;
- 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;
- 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej;
- 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej.
Katalog ten nie podlega na tle ww. zapisu jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Tym samym sporny w sprawie dokument nie spełnia cechy dokumentu urzędowego, a zatem w postaci w jakiej został wytworzony (nośnik) nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ta konstatacja wyłącza tryb ustawowy, a zatem poprawnie organ udzielił stronie odpowiedzi w formie pisemnej. Forma decyzji, którą postuluje w skardze strona jest adresowana do danych stanowiących informację publiczną, o czym wprost stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że odmowa udostępnienia informacji publicznej (podkreślenie Sądu) oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Zatem zarzuty skargi podnoszące naruszenie formy w jakiej procedował organ nie mają uzasadnienia. Odnosząc się natomiast do samej treści udzielonej odpowiedzi na pismo strony trzeba wskazać, że Sąd nie podziela zawartych tam twierdzeń. Przywołane przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wywodzony z art. 61 Konstytucji przyjmuje niezwykle szerokie pojęcie informacji publicznej, o czym była już mowa. W jej zakresie będą się mieściły wszelkie wiadomości wytworzone lub odnoszące się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4743/21, dostępne w CBOSA).
Wobec tego informacje zawarte w załączniku, a nie sam załącznik, będą mieściły się w tym zakresie, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym odmowa udostępnienia ww. informacji publicznej z uwagi na wystąpienie przesłanek zawartych we wskazanym przepisie wymaga już wydania decyzji. Tym samym to zakres żądania strony wyznacza ramy działania organu.
Uwaga ta ma charakter edukacyjny, gdyż w tej sprawie przedmiotem wniosku, co wynika z jego treści, był nośnik w postaci załączników do sprawozdania, a nie zawarte w nich informacje. Dostrzega to organ, jednakże uwaga ta czyniona jest dopiero w odpowiedzi na skargę.
Pomimo błędnego uzasadnienia swojego stanowiska ostatecznie jest ono prawidłowe, co do kierunku, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.