Uzasadnienie
Strona skarżąca - Stowarzyszenie A - na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej "p.p.s.a.") wywiodła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z[...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W wyniku bezczynności organu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 -2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 5 lit. c oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej zwanej "u.d.i.p.") poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że informacja o imiennych nagrodach przyznanych pracownikom urzędu (z wyłączeniem stanowisk pomocniczych oraz usługowych), a także o uzasadnieniu tych nagród - nie stanowią informacji publicznej i tym samym poprzez brak udostępnienia informacji na zasadach i w trybie określonych w ustawie.
Na tle tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2018 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że we wniosku z [...] listopada 2018 r., wysłanym poprzez ePUAP na adres organu wnioskowała o udostępnienie informacji co do listy nagród przyznanych pracownikom, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych, począwszy od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia odpowiedzi na wniosek, z wyszczególnieniem imienia, nazwiska, stanowiska, kwoty przyznanej nagrody oraz uzasadnienia jej przyznania.
W ustawowym okresie 14 dni od otrzymania pisma poinformowano stronę skarżącą, że udzielenie odpowiedzi nastąpi w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. tj. do dnia [...] stycznia 2019 r., uzasadniając to koniecznością zebrania i przygotowania danych zgodnie z treścią żądania. W piśmie zaś z dnia [...] stycznia 2019 r. przesłano wykaz średnich kwot nagród wypłaconych w 2018 r. z podziałem na poszczególne komórki organizacyjne Urzędu Miejskiego, twierdząc jednocześnie, że imienna lista pracowników, którzy otrzymali nagrody w 2018 r. nie mieści się w kategorii informacji publicznych, wobec czego rozpatrzenie wniosku jest realizowane poprzez wskazanie średniej kwoty wysokości nagrody w wydziałach i biurach. Ponadto zaznaczono, że na dzień złożenia wniosku Urząd nie posiada wykazu danych zagregowanych według kryteriów wskazanych we wniosku.
W związku z powyższym strona skarżąca stwierdziła, że nie otrzymała informacji, o jakie prosiła we wniosku. Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prezydent miasta jako organ władzy publicznej (art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wbrew udzielonej odpowiedzi, informacje o udostępnienie których wnioskowano, są informacją publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieszczą się one w zakresie art. 6 ust 1 pkt 2 lit.f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.c u.d.i.p. Skarżąca przywołała w tej mierze tezy z motywów wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z 13 października 2017 r. (sygn. akt II SAB/Wa 118/17), że "informacją publiczną jest informacja dotycząca imion i nazwisk pracowników samorządowych, który otrzymali nagrody pieniężne, wysokość tych nagród oraz uzasadnienie ich przyznania".
Nadto w wyrokach tego Sądu z 10 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 369/17) oraz z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 1282/16) wyjaśniono, że informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną, a w ramach tego można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej organu. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy.
W przekonaniu strony skarżącej informacja o nagrodach wypłacanych ze środków publicznych w każdym przypadku będzie stanowiła informację publiczną. Wynika to wprost z przepisów, rangi konstytucyjnej i ustawowej, tj. art 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji obejmuje działalność organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wnioskowana informacja dotyczy również sprawy publicznej oraz majątku, którym dysponuje podmiot zobowiązany. Odrębną kwestią jest natomiast ewentualne ograniczenie dostępu do informacji publicznej, ze względu na ochronę prywatności osób, które nie pełnią funkcji publicznych lub nie mają związku z ich pełnieniem (tzw. stanowiska techniczne, czy usługowe). Stowarzyszenie jasno wskazało jednak we wniosku, że żądanie nie obejmuje wymienionych stanowisk.
Wobec powyższego, udostępnienie samych zbiorczych kwot przyznanych nagród nie może stanowić realizacji złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi wywodząc, że pismo z dnia [...] stycznia 2019 r., skierowane do strony skarżącej, stanowiło udostępnienie informacji publicznej w prawnie ustalonym terminie 14 dni i zgodnie z dokonanym rozpoznaniem w obrębie zasobów posiadanych danych oraz kwalifikacji żądanych informacji pod kątem ich publicznego charakteru, w świetle definicji określonej w art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustalono, że lista pracowników jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zajmowanego stanowiska, kwoty przyznanej nagrody oraz jej uzasadnienia, jest informacją wykraczającą poza katalog rzeczowy określający dane stanowiące informacje publiczne. Niewątpliwie informacją publiczną jest kwota wydatkowana na nagrody dla pracowników, w tym można uznać kwotę przeznaczoną dla poszczególnych komórek organizacyjnych jednostki.
Natomiast informacja wskazująca jakiej wysokości nagrodę uznaniową otrzymał pracownik oznaczony imiennie, jest wewnętrzną sprawą pomiędzy przełożonym i podwładnym. Kwota nagrody obrazuje uhonorowanie lub zdyscyplinowanie pracownika, dotyczy spraw personalnych wobec czego nie może być podana do publicznej wiadomości jako obrazująca ocenę pracowniczą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności lub wprawdzie podejmuje, ale czyni to w sposób niepełny, nie odpowiadający zakresowi żądania strony. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
W realiach kontrolowanej sprawy stwierdzić nadto należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r., poz.1330 ze zm.; przywoływanej poniżej jako "u.d.i.p."). Powołana ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. - różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zaskarżyła bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., zawierającego żądanie przedstawienia listy nagród przyznanych pracownikom, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych, począwszy od [...] stycznia 2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na tenże wniosek, ze wskazaniem imion i nazwisk nagrodzonych pracowników, podaniem stanowiska oraz kwoty nagrody i uzasadnienia jej przyznania.
Organ wprawdzie udzielił odpowiedzi, wszakże ograniczył ją do podania jedynie uśrednionej kwoty nagród wypłaconych w 2018 roku w poszczególnych komórkach organizacyjnych Urzędu Miejskiego. Bezsprzecznie zatem nie zaspokoił w całości żądania wniosku przyjmując niedwuznacznie, że jako informacji publicznej nie można zakwalifikować ujawnienia nagród przyznanych poszczególnym pracownikom, oznaczonym z imienia i nazwiska.
Należy zatem wyjaśnić, czy informacje w żądanym przez stronę skarżącą - zindywidualizowanym i konkretnym zakresie - stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi zachodzi również konieczność rozważenia możliwości ograniczenia udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym między innymi o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wyrażenie "w szczególności" oznacza, że ustawodawca określił jedynie w sposób przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Przy tak szerokim rozumieniu komentowanego pojęcia w judykaturze słusznie sprecyzował się pogląd, że za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02).
Bezsprzecznie w kontrolowanej sprawie wniosek został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, a żądana informacja generalnie stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.), w tym na uposażenia zatrudnionych pracowników.
Ponadto nie ulega wątpliwości, iż wprawdzie podmiot zobowiązany może ograniczyć lub odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Jakkolwiek w ustawie o dostępie do informacji publicznych nie zdefiniowano pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", lecz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraża się jednolicie zapatrywanie, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną oraz jak szeroki jest zakres jej kompetencji, jeżeli tylko mają one wpływ na realizację zadań wykonywanych w sferze publicznej. Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. (vide uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2018 r., I OSK 169/18).
Intencją strony skarżącej w rozpatrywanej sprawie było niewątpliwie uzyskanie informacji tylko w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, żądaniem wniosku wyłączono bowiem stanowiska obsługi i techniczne.
W aspekcie zaś dotyczącym bezpośrednio problemu spornego w niniejszej sprawie Skład orzekający podziela zapatrywanie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń pracowników urzędów państwowych lub samorządowych, jako że finansowane są ze środków publicznych za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe, jak nagrody. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j. t. – w stanie prawnym sprawy - Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia: 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 52/13 i z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 41/13).
W przedmiotowej sprawie tymczasem podmiot zobowiązany jakkolwiek, formalnie ujmując, odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierując pismo do skarżącego, lecz faktycznie odpowiedzi na zapytanie nie udzielił, dane bowiem które udostępnił ewidentnie nie odnoszą się wprost do pytań zawartych we wniosku, nade wszystko zaś stanowiąc informacje ogólnej natury, dotyczące jedynie statystycznych średnich kwot nagród w poszczególnych komórkach organizacyjnych, bez możliwości przypisania ich konkretnym osobom, a zatem nie są to te dane, o które skarżący pytał.
W zaprezentowanym świetle nie może się zatem ostać argumentacja organu, że nagrody przyznane poszczególnym pracownikom (pełniącym funkcje publiczne w przytoczonym wyżej rozumieniu) nie podlegają ujawnieniu, gdyż stanowią element oceny pracy pracownika przez przełożonego i są sprawą wewnętrzną organu. Nieujawnienie zaś objętych wnioskiem strony skarżącej informacji publicznych oznacza, że organ udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. nie udostępnił informacji w żądanym zakresie, przez co uchybił obowiązkowi terminowego udzielenia pełnej informacji publicznej zawartej we wniosku strony skarżącej. Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt I sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. Stwierdzona bezczynność organu nie ma jednak postaci kwalifikowanej, to znaczy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w istocie wynikała ona z błędnej interpretacji przez organ przepisów u.d.i.p., wobec czego, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.