Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
H. T. (dalej: wnioskodawca, autor wniosku, skarżący) wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Stoszowice (dalej: Wójt Gminy) w sprawie z jego wniosku z 7 listopada 2022 r. (wpływ do organu: 14 listopada 2022 r.) o wypłatę dodatku węglowego (jednocześnie zaskarżył niezaskarżalne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu /dalej: SKO / z 20 stycznia 2023 r. rozpoznające jego ponaglenie na niezałatwienie ww. wniosku).
Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie.
Skarżący ustosunkował się do odpowiedzi Wójta Gminy i podtrzymał skargę.
Decyzją z 27 stycznia 2023 r. Wójt Gminy wydał decyzję kończącą postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie z wniosku skarżącego o wypłatę dodatku węglowego okazała się częściowo uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1705 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.): "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Natomiast definicję terminu "bezczynność" zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".
Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.
Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne co nie oznacza, że zawsze szybkie prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Natomiast zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w sprawie mamy do czynienia z rozumianą jw. bezczynnością organu, tj. nie załatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., który datował się (jako maksymalny) na 14 stycznia 2023 r. Materiał ten potwierdza, że: skarżący skierował do Wójta Gminy wniosek o wypłatę dodatku węglowego 14 listopada 2022 r. (data otrzymania wniosku przez organ); pismem z 28 listopada 2022 r. organ poinformował skarżącego o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania, który wyznaczył na dzień 7 grudnia 2022 r. (wywiad przeprowadzono pod nieobecność skarżącego); pismem z 29 grudnia 2022 r. zawiadomiono skarżącego o zakończeniu postępowania w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; 27 stycznia 2023 r. Wójt Gminy wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie.
Powyższe stanowi, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, naruszając terminy określone w art. 35 k.p.a. Powyższe Sąd orzekł (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w pkt I zdanie pierwsze sentencji wyroku.
Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono w pkt I zdanie drugie sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy. W sprawie nie sposób dopatrzeć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa.
Wobec zakończenia postępowania w sprawie, wskutek wydania przez organ decyzji z 27 stycznia 2023 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
Dalej idącą skargę, tj. w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu, prowadzone w sprawie czynności procesowe (dowodowo-wyjaśniające) były realizowane bez zbędnej zwłoki, mimo faktu nie odbierania przez skarżącego korespondencji wysyłanej na podany przez niego adres zamieszkania.
Końcowo Sąd zauważa, że wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania winno poprzedzić ponaglenie (art. 53 § 2b p.p.s.a.), jako wymóg formalny. Rozpoznanie ponaglenia następuje w formie postanowienia, na które jednak nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, w tym skarga do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd skargę na postanowienie SKO uznał za część skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku.