Uzasadnienie
Pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Szkoły (dalej "Organ") za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność Organu w udostępnieniu informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia 12 czerwca 2023 r.
Wnioskodawca wskazał, że pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. skierował za pośrednictwem ePUAP do Organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten nie spotkał się z jakąkolwiek odpowiedzią ze strony Organu, dlatego pismem z dnia 8 lipca 2023 r. Skarżący wniósł za pośrednictwem Organu skargę na bezczynność do WSA w Poznaniu. Skarżący podał, że z posiadanych przez niego informacji wynika, że Organ do chwili obecnej nie przekazał skargi do Sądu.
W odpowiedzi na wniosek P. N. Dyrektor Szkoły wniósł o odrzucenie wniosku. Wskazał, że w dniu 14 lipca 2023 r. przesłał odpowiedź do P. N.. Natomiast od dnia 12 czerwca 2023 r. do dnia 29 grudnia 2023 r. P. N. nie przesłał do Zespołu Szkół żadnego pisma czy odpowiedzi na wiadomość z dnia 14 lipca 2023 r. Następnie w dniu 21 grudnia 2023 r. Dyrektor ponownie przesłał do P. N. odpowiedź. Końcowo Dyrektor poinformował, że odpowiedź do P. N. w systemie ePUAP była niemożliwa z uwagi na brak widoczności adresata w systemie ePUAP w okresie udzielania odpowiedzi, a dodatkowo długi czas odpowiedzi wynikał m.in. z braków kadrowych, a charakter przesłanych zapytań wymagał kontrolę archiwum placówki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Szkoły grzywny okazał się zasadny.
Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Wniosek jest dopuszczalny, gdy wniosek wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia on wymogi formalne i został złożony w terminie. Zgodnie z uchwałą NSA w składzie 7 sędziów z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42, wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Szkoły spełnia wymogi formalne. Brak przy tym wymogu zachowania terminu do złożenia wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na jego działanie lub bezczynność obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym, w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") skargi w sprawach dotyczących udostępnienia informacji przekazuje się wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od otrzymania skargi. Ten przepis będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie.
W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd, w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu lub określonemu w przepisach szczególnych terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900).
Przepisy powyższe przewidują zatem dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie takiej skargi.
Jak zwraca się w uwagę w orzecznictwie, art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywiste w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta do sądu, czy też nie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie.
Funkcja represyjna z art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji), w sytuacji, gdy sąd rozpoznaje wniosek o wymierzenie grzywny mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed powiadomieniem sądu, ale z uchybieniem terminu. W związku z powyższym zauważyć należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ.
Konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., jest w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy.
Powyższe wskazuje, że w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz odnoszących się do przyczyn złożenia tego rodzaju wniosku o wymierzenie grzywny przez wnioskodawcę (skarżącego).
W postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest ustalenie, czy podmiot, którego ukarania domaga się wnioskodawca jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny dopuszczalności wniosku (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 października 2011 r. I OZ 796/11, z dnia 19 kwietnia 2010 r. I OZ 125/10, CBOSA).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu dyrektor publicznej szkoły podstawowej jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
W rozpatrywanej sprawie P. N. złożył w dniu 12 czerwca 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP do Dyrektora Szkoły wniosek o dostęp do informacji publicznej (k. 6 akt adm.). Wobec braku odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 8 lipca 2023 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora do WSA w Poznaniu (k. 7 akt sąd.). Następnie, pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. (wpływ do Sądu 08 grudnia 2023 r.) Skarżący złożył wniosek o wymierzenie Dyrektorowi grzywny za nieprzekazanie skargi z 8 lipca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Mając na uwadze, że do dnia orzekania w niniejszej sprawie, skarga na bezczynność Dyrektora nie została przekazana do tutejszego Sądu, a więc niewątpliwie doszło do przekroczenia piętnastodniowego terminu wymaganego przepisami prawa, należało orzec o wymierzeniu Dyrektorowi Szkoły grzywny. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku o wymierzenie grzywny pozostaje okoliczność, że Dyrektor udzielił wnioskodawcy w dniu 14 lipca 2023 r. żądanych informacji, a także że ponowił odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej pismem z 21 grudnia 2023 r. Skarga na bezczynność Organu, mimo upływu ok. 8 miesięcy od jej wniesienia do Dyrektora, wciąż nie została – stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. - przekazana do tut. Sądu.
W sprawie odróżnić bowiem należy, że pismem z 12 czerwca 2023 r. P. N. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, który należało załatwić zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie w dniu 8 lipca 2023 r. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora, którą należało w terminie 15 dni przekazać Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, czego Dyrektor nie wykonał, bez względu na udzielenie odpowiedzi na sam wniosek z 12 czerwca 2023 r. pismem z 14 lipca 2023 r. W związku z nieprzekazaniem skargi na bezczynność z 08 lipca 2023 r. do WSA w Poznaniu wnioskodawca złożył dnia 01 grudnia 2023 r. wniosek o wymierzenie organowi grzywny, który jest przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie. Wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność Organu do Sądu okazał się zatem uzasadniony.
Podkreślenia wymaga, że ustalenie konkretnej wysokości wymierzanej grzywny pozostawione zostało przez ustawodawcę uznaniu Sądu. Jedynie jej górna granica została określona w art. 154 § 6 p.p.s.a. - grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. – ogłoszonym na dzień orzekania przez Sąd, przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7155,48 zł. To oznacza, że maksymalna grzywna jaką można było wymierzyć organowi w tej sprawie wynosiłaby [...] zł.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zespołu Szkół wskazywał na przyczynę opóźnienia w załatwieniu sprawy. Wyjaśniono, że odpowiedź wnioskodawcy w terminie nie była możliwa z uwagi na brak widoczności adresata w systemie ePUAP, a także na braki kadrowe. W ocenie Sądu wyjaśnienia te nie są wystarczające. Problemy techniczne podmiotu zobowiązanego leżą wyłącznie po jego stronie i nie powinny obciążać Skarżącego. Przy czym zauważyć należy, że Dyrektor do dnia wydania niniejszego postanowienia nie przekazał skargi na bezczynność z 8 lipca 2023 r. do WSA w Poznaniu. Po powzięciu informacji o uchybieniu terminu do przekazania skargi do Sądu, Dyrektor powinien niezwłocznie podjąć czynności w celu jej przekazania do Sądu. Tym bardziej, że nie wymagało to od Dyrektora Szkoły jakiejkolwiek merytorycznej pracy – wręcz przeciwnie wystarczyła bowiem prosta czynność techniczna w postaci wysłania skargi do Sądu lub dostarczenia skargi do kancelarii Sądu przez pracownika Szkoły.
Mając powyższe na uwadze, Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 500 zł, która nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i wyliczonej powyżej. Przy ustalaniu jej wysokości Sąd wziął pod uwagę, że skarga na bezczynność wciąż nie została przekazana, a problemy wskazane przez Dyrektora nie zostały obiektywnie uzasadnione. Jednocześnie Sąd stanął na stanowisku, że nieprzekazanie skargi do Sądu nie jest wynikiem złej woli podmiotu zobowiązanego, lecz braku wymaganej wiedzy. Dyrektorzy szkół rzadko bowiem mają styczność ze skargami wnoszonymi do sądów administracyjnych.
Sąd nadto podkreśla, że wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie nie wyklucza złożenia ponownego wniosku o wymierzenie podmiotowi zobowiązanemu grzywny w przypadku dalszego nieprzekazania skargi P. N. z 8 lipca 2023 r. na bezczynność Dyrektora Szkoły do WSA w Poznaniu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania (pkt 2 postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez wnioskodawcę wpis w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi wnioskodawcy, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł, co łącznie daje kwotę 580 zł.
Sąd nie zasądził na rzecz wnioskodawcy zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł z uwagi na brak przedłożenia dowodu jej uiszczenia.