Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2019r. W. W. złożył wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie Gminie O. grzywny za niewywiązanie się z obowiązków nałożonych przepisem art. 54 § 2 p.p.s.a. i nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz o rozstrzygniecie o kosztach postępowania.
Wojewoda wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. wniósł za pośrednictwem Gminy O. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ostrorogu Nr III/23/2018 z dnia 19 grudnia 2018r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Ostrorogu Nr XXVII/241/2016 w sprawie Statutu Miasta i Gminy Ostroróg.
Wojewoda wniósł o wymierzenie grzywny w wysokości do uznania Sądu. Dołączył dowód nadania skargi z [...] kwietnia 2019r. na uchwałę, z którego wynika, że przesyłka została odebrana przez Gminę w dniu [...] kwietnia 2019r.
W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie organowi grzywny, organ wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Argumentował, że po wniesieniu skargi przez Wojewodę na uchwałę nr III/23/2018 Rady Miejskiej z 19 grudnia 2018r. Gmina podjęła działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez Wojewodę w skardze. Wszelkie modyfikacje aktu o charakterze ustrojowym powinny odbywać się według określonej procedury, co wymagało czasu. W dniu [...] sierpnia 2019r. Rada Miasta przyjęła uchwałę zmieniającą Statut Gminy O. zgodnie z wytycznymi Wojewody. W tym stanie zarówno wniosek o wymierzenie grzywny, jak również skarga Wojewody powinny być oddalone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 3 września 2019 r., sygn. akt IV SO/Po 15/19 wymierzył Gminie O. grzywnę w wysokości [...] zł.
W. W. pismem z dnia [...] października 2020 r. ponownie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wymierzenie grzywny Gminie O. wobec niewywiązania się z obowiązków nałożonych przepisem art. 54 § 2 p.p.s.a. i nieprzekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie.
W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że W. W. pismem nr [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r.; wniósł za pośrednictwem Gminy O. - Rady Miasta skargę na uchwałę nr III/23/2018 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/241/2016 Rad) Miejskiej w Ostrorogu w sprawie Statutu Miasta i Gminy Ostroróg.
Uchwała Rady Miejskiej w Ostrorogu nr XXVII/241/2016 z dnia 28 listopada 2016 r. w sprawie Statutu Miasta i Gminy Ostroróg została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Wielk. pod poz. 7719. Skarga wpłynęła do Urzędu w dniu 24 kwietnia 2019 r.
Organ nadzoru podkreślił, iż z uwagi na niewywiązanie się Gminy O. z nałożonego przepisem art. 54 § 2 p.p.s.a obowiązku i nieprzekazania Sądowi przedmiotowej skargi na uchwałę nr III/23/2018 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXVI1/241/2016 Rady Miejskiej w Ostrorogu w sprawie Statutu Miasta i Gminy Ostroróg, toczyło się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, zakończone wymierzeniem Gminie Ostroróg grzywny (postanowienie z dnia 3 września 2019 r., sygn. akt IV SO/Po 15/19).
Do dnia chwili złożenia przedmiotowego wniosku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie wpłynęła skarga W. W. wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (informacja telefoniczna uzyskana w Wydziale Informacji Sądowej WSA w Poznaniu w dniu [...] października 2020 r.).
Zdaniem organu nadzoru, Gmina nie mogła uchylić się od obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. od przekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy poprzez podjęcie w dniu 22 sierpnia 2019 r. uchwały nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/241/2016 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 28 listopada 2016 roku w sprawie Statutu Miasta i Gminy Ostroróg (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 7742). uwzględniającej zarzuty zawarte w skardze.
Gmina O. w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia [...] listopada 2020 roku, wniosła o:
- 1. oddalenie wniosku W. W. w przedmiocie wymierzenia grzywny Gminie O.,
- 2. oddalenie skargi W. W. z dnia [...] kwietnia 2019 roku na uchwałę nr III/23/2018 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 19 grudnia 2018 roku w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/241/2016 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 28 listopada 2016 roku w sprawie Statutu Miasta i Gminy Ostroróg,
- 3. zasądzenie od W. W., na rzecz Gminy O., zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych,
- 4. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu swego stanowiska Gmina wyjaśniła, że po wpłynięciu skargi W. W. z dnia [...] kwietnia 2019 roku na uchwałę nr 111/23/2018 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 19 grudnia 2018 roku w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/241/2016 Rady Miejskiej w Ostrorogu w sprawie Statutu Miasta i Gminy Ostroróg, Gmina O. podjęła działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez W. W.. Nieprawidłowości dotyczyły uchwały organu kolegialnego jakim jest Rada Miasta. Uchwała objęta skargą Wojewody ma szczególne znaczenie, albowiem jest to statut gminy. Wszelkie modyfikacje aktu o charakterze ustrojowym powinny odbywać się według określonej procedury z pominięciem pośpiechu. Prace nad uchwałą zbiegły się w czasie z sezonem urlopowym. Zebranie wszystkich radnych, prace w komisjach oraz dyskusja i głosowanie na sesji wymagało czasu.
W dniu [...] sierpnia 2019 roku Rada Miejska przyjęła uchwałę numer [...], zmieniającą statut Gminy O. zgodnie z wytycznymi W. W..
Wbrew twierdzeniom wywiedzionym we wniosku o wymierzenie grzywny z dnia [...] października 2020 roku, skarga Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 roku została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] sierpnia 2019 roku. Przesyłka została odebrana przez Sąd w dniu [...] sierpnia 2019 roku.
Informacja uzyskana telefonicznie w dniu [...] października 2020 roku na temat rzekomego braku przekazania skargi mogła być podyktowana tym, że skarga Wojewody mogła zostać zarejestrowana przez Sąd pod sygnaturą akt IV SO/Po 15/19. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 roku (doręczonym w dniu [...] sierpnia 2019 roku) WSA w Poznaniu wezwał organ do ustosunkowania się do wniosku Wojewody o wymierzenie grzywny. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 roku organ udzielił odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Do pisma organu z dnia [...] sierpnia 2019 roku została załączona skarga Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 roku wraz z aktami sprawy oraz uchwałą Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 22 sierpnia 2019 roku. Całość została przesłana jako jedna przesyłka w dniu [...] sierpnia 2019 roku listem poleconym i została odebrana przez WSA w Poznaniu w dniu 26 sierpnia 2019 roku (numer nadania przesyłki poleconej: [...]).
Organ przyznaje, że przekazanie skargi z dnia [...] kwietnia 2019 roku nastąpiło z opóźnieniem wynikającym z prac legislacyjnych nad aktem o charakterze ustrojowym, jakim jest statut gminy oraz sezonem urlopowym. Za to opóźnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 3 września 2019 roku wymierzył już grzywnę organowi, która została zapłacona. W związku z tym, że skarga Wojewody wraz z aktami sprawy została już przekazana Sądowi, nie ma żadnych podstaw do ponownego wymierzania grzywny.
W tym stanie rzeczy zarówno wniosek o wymierzenie grzywny, jak również sama skarga Wojewody, powinny zostać oddalone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), organ zobowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te przewidują zatem dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny.
Jak zwraca się w uwagę w orzecznictwie, art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywiste w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed powiadomieniem sądu, czy też nie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie.
Funkcja represyjna z art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji), w sytuacji, gdy sąd rozpoznaje wniosek o wymierzenie grzywny mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed powiadomieniem sądu, ale z uchybieniem terminu. W związku z powyższym zauważyć należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ.
Konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., jest w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy.
Powyższe wskazuje, że w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz odnoszących się do przyczyn złożenia tego rodzaju wniosku przez skarżącego.
Sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przed WSA w Poznaniu. WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 3 września 2019 r., sygn. IV SO/Po 15/19 wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł za nieprzekazanie w terminie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ostrorogu nr III/23/2018 z 19.12.2018r. Skarga została wniesiona za pośrednictwem Gminy O. – Rady Miasta.
Mimo tego postanowienia organ w dalszym ciągu nie przekazał do Sądu skargi wraz z uporządkowanymi aktami i odpowiedzią na skargę.
Jak wynika z przekazanych akt sprawy skarga Wojewody na uchwałę Nr III/23/2018r. Rady Miejskiej w Ostrorogu z 19 grudnia 2019r. została wniesiono do organu (Kancelarii U. M. i G. O.) [...] kwietnia 2019r, a zatem 30-dniowy termin na przekazanie przedmiotowej skargi tut. Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, upływał w dniu [...] maja 2019 r. (piątek). W zakreślonym terminie Burmistrz Miasta i Gminy O. – reprezentujący Gminę O. przed sądami administracyjnymi zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12, ONSAiWSA 2013/2/21) – nie przekazał przedmiotowej skargi Wojewody. Skarga nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pomimo wydania niniejszego postanowienia o wymierzeniu grzywny.
W niniejszej sprawie bezspornie Rada Miasta uchybiła określonemu trzydziestodniowemu terminowi do przekazania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Skargę, która została nadana przez Wojewodę do organu w dniu [...] kwietnia 2019r. nie przekazano Sądowi do dnia wydania niniejszego postanowienia. Organ odpowiadając na wniosek o wymierzenie grzywny powołuje się na fakt, że przekazał już skargę do WSA w dniu [...] sierpnia 2019 r., jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu IV SO/Po 15/19 już ustosunkował się do tej kwestii trafnie wskazując, że organ dołączył tylko kopię skargi Wojewody na uchwałę nr [...] potwierdzoną na zgodność z oryginałem. Nie przekazał oryginału skargi, nie udzielił także odpowiedzi na skargę Wojewody, ani nie przedstawił kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Stan ten nie zmienił się do momentu rozstrzygnięcia sprawy. Od momentu wniesienia skargi, tj. [...] kwietnia 2019 r. minęło prawie [...] miesięcy. W ocenie Sądu jest to długi okres czasu. W niniejszej sprawie nadal brak jest pozytywnej reakcji organu.
Należy też wskazać, że akta administracyjne dołączone przez gminę do niniejszej sprawy dotyczą uchwały nr [...] z 25.11.2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów we wsi D., a nie zaskarżonej uchwały w przedmiocie Statutu Miasta i Gminy O. z [...].12.2018r. Należy jednoznacznie wskazać, że akta administracyjne sprawy przekazane przez organ są niezwiązane z przedmiotem zaskarżenia.
W ocenie Sądu nałożyć zatem należało na organ grzywnę zarówno w celu wymuszenia wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jak i w związku z uchybieniem terminu do wniesienia skargi wskazanym w tym przepisie.
W ocenie Sądu, organ nie może uchylić się od obowiązku wynikającego z art. 54 § 1 p.p.s.a. - przekazana skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy - poprzez podjęcie nowej uchwały, w której dostosowuje się do zarzutów skargi Wojewody. Bez względu na podjęcie i treść nowej uchwały organ zobowiązany jest do przekazania skargi Wojewody w celu sądowej kontroli zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta.
Należy zaznaczyć, że ustalenie konkretnej wysokości wymierzanej grzywny pozostawione zostało przez ustawodawcę uznaniu sądu. Jedynie jej górna granica została określona w art. 154 § 6 p.p.s.a. (w zw. z odesłaniem z art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Sąd wskazuje również, ponowny wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie może być uznany za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., tylko dlatego, że grzywna ta została organowi juz raz wymierzona, skoro organ nadal nie wywiązuje się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi w takiej sprawie stan tzw. powagi rzeczy osądzonej (por. postanowienie NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 418/12).
Stąd Sąd wymierzył grzywnę w wysokości [...] zł, która nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy ustalaniu wysokości Sąd wziął pod uwagę, że organ mimo wymierzenia uprzednio grzywny w wysokości [...] zł nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, a także znaczny już upływ czasu od chwili wniesienia przedmiotowej skargi.
Sąd powołując się na uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 wskazuje, że gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, wyposażonym w osobowość prawną. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje burmistrz bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy burmistrz. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami.
Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowym nie ma wątpliwości w odniesieniu do zasądzania kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy. Mienie komunalne (własność i inne prawa majątkowe) należą przecież do gminy, a za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada burmistrz i to do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym.
Skoro zatem podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu, to Gminę O. należało uczynić adresatem rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia w oparciu o art. 55 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 55 § 3 P.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego Wojewody wynagrodzenia pełnomocnika w kwoce [...]zł równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), jak w punkcie 2 postanowienia.