Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 kwietnia 2023 r. P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Szkoły za nieprzekazanie Sądowi jego skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej w związku z wnioskiem Skarżącego z dnia 17 lutego 2023 r.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 17 lutego 2023 r. P. N. skierował za pośrednictwem ePUAP do organu wniosek o dostęp do informacji publicznej. Następnie wskazano, że wniosek ten spotkał się z niesatysfakcjonującą Skarżącego odpowiedzą ze strony organu, dlatego pismem z dnia 7 marca 2023 r. Skarżący wniósł za pośrednictwem organu skargę na bezczynność do WSA w Poznaniu. Skarżący podał, że z posiadanych przez niego informacji wynika, że organ do chwili obecnej nie przekazał skargi do Sądu.
W odpowiedzi na wniosek P. N. Dyrektor Szkoły w P. wskazał, że jest on bezzasadny. Organ podał, że skarga na bezczynność wpłynęła do sekretariatu Szkoły w dniu 18 marca 2023 r., w dniu 18 kwietnia 2023 r. została ona przekazana do Sądu listem poleconym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Szkoły w P. grzywny okazał się zasadny.
Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Wniosek jest dopuszczalny, gdy wniosek wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia on wymogi formalne i został złożony w terminie. Zgodnie z uchwałą NSA w składzie 7 sędziów z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42, wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Szkoły w P. spełnia wymogi formalne. Brak przy tym wymogu zachowania terminu do złożenia wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na jego działanie lub bezczynność obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym, w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") skargi w sprawach dotyczących udostępnienia informacji przekazuje się wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od otrzymania skargi. Ten przepis będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie.
W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd, w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu lub określonemu w przepisach szczególnych terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900).
Przepisy powyższe przewidują zatem dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny.
Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie, art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywiste w tym wypadku jest także uchybienie terminowi do przekazania skargi sądowi, ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta do sądu, czy też nie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie.
Funkcja represyjna z art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji), w sytuacji, gdy sąd rozpoznaje wniosek o wymierzenie grzywny mimo dopełnienia przez organ obowiązków przekazania skargi przed powiadomieniem sądu, ale z uchybieniem terminu. W związku z powyższym zauważyć należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ.
Konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., jest w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy.
Powyższe wskazuje, że w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz odnoszących się do przyczyn złożenia tego rodzaju wniosku o wymierzenie grzywny przez wnioskodawcę (skarżącego).
W postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest ustalenie, czy podmiot, którego ukarania domaga się wnioskodawca jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny dopuszczalności wniosku (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 października 2011 r. I OZ 796/11, z dnia 19 kwietnia 2010 r. I OZ 125/10, CBOSA).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu dyrektor szkoły, dysponującej majątkiem publicznym w postaci dotacji na prowadzenie szkoły lub placówki oświatowej niepublicznej, jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
W rozpatrywanej sprawie P. N. złożył pismem z dnia 17 lutego 2023 r. do Dyrektora Szkoły w P. wniosek o dostęp do informacji publicznej. Wobec niesatysfakcjonującej odpowiedzi pismem z dnia 7 marca 2023 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność tego podmiotu zobowiązanego. Następnie, w wyniku powzięcia informacji o nieprzekazaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, pismem z dnia 22 kwietnia 2023 r. Skarżący złożył wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Szkoły, jako podmiotowi zobowiązanemu, grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie.
W rozpoznawanej sprawie uznać należało, że Dyrektor Szkoły w P. uchybił piętnastodniowemu terminowi do przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu skargi wnioskodawcy z dnia 7 marca 2023 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Do obliczenia tego terminu zastosowanie znajduje bowiem art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jako przepis szczególny w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. - do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Skarga wnioskodawcy z dnia 7 marca 2023 roku została nadana za pośrednictwem operatora pocztowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez Dyrektora w dniu 18 kwietnia 2023 roku.
Sądowi znane jest z urzędu na podstawie akt sądowych o sygn. IV SAB/Po 52/23, że sprawa bezczynności Dyrektora Szkoły zainicjowana została skargą z 7 marca 2023 roku. W aktach sądowych sprawy prowadzonej pod sygn. akt IV SAB/Po 52/23 znajduje się skarga na bezczynność P. N. z dnia 7 marca 2023 roku (k. 6 akt sąd. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 52/23). Skarga ta została nadana w urzędzie pocztowym do Sądu w dniu 18 kwietnia 2023 r. (k. 18 akt sąd. IV SAB/Po 52/23). Z numeru przesyłki zawierającej skargę ([...] wynika, że trafiła ona do podmiotu zobowiązanego w dniu 17 marca 2023 r. Sposób obliczania terminów w toku postępowania sądowoadministracyjnego uregulowano w rozdziale 5 działu III p.p.s.a. Stosownie do treści art. 83 § 1 i 2 p.p.s.a., terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego, z tym zastrzeżeniem, że jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy.
W myśl art. 111 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1016 ze zm.), termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia, przy czym jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło.
Termin do przekazania do Sądu skargi z dnia 7 marca 2023 roku, która wpłynęła do podmiotu w dniu 17 marca 2023 r., wynoszący 15 dni, minął w dniu 3 kwietnia 2023 r. (poniedziałek). Wysłanie do WSA w Poznaniu skargi na bezczynność przez skarżony podmiot w dniu 18 kwietnia 2023 roku, uchybiło zatem terminowi do przekazania skargi Sądowi zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. o 15 dni.
Podkreślenia wymaga, że ustalenie konkretnej wysokości wymierzanej grzywny pozostawione zostało przez ustawodawcę uznaniu sądu. Jedynie jej górna granica została określona w art. 154 § 6 p.p.s.a. - grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r. przeciętne wynagrodzenie w roku 2022 r. wyniosło 6.346,15 zł. To oznacza, że maksymalna grzywna jaką można było wymierzyć organowi w tej sprawie wynosiłaby 63.461,50 zł.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Szkoły wskazywał na termin przekazania skargi. Z odpowiedzi tej można wydedukować, że pozostawał w przekonaniu, że obowiązuje go standardowy termin na przekazanie skargi, który wedle jego wiedzy wynosił 30 dni. Mając powyższe na uwadze, Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 100 zł, która nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i wyliczonej powyżej. Przy ustalaniu jej wysokości Sąd wziął pod uwagę, że skarga na bezczynność w istocie została przekazana, a Dyrektor prawdopodobnie pozostawał w błędnym przekonaniu, że obowiązuje go wynikający z przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trzydziestodniowy termin na przekazanie skargi.
Jednocześnie Sąd stanął na stanowisku, że nieprzekazanie skargi do Sądu w terminie nie jest wynikiem złej woli podmiotu zobowiązanego, lecz pominięcia szczególnej regulacji wynikającej z ustawy o dostępie do informacji publicznej, która zobowiązuje Dyrektora jako podmiot zobowiązany do przekazania skargi do Sądu w terminie 15 dni.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania (pkt 2 postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez wnioskodawcę wpis w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi wnioskodawcy, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł, co łącznie daje kwotę 580 zł.
Sąd nie zasądził na rzecz wnioskodawcy zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł z uwagi na brak przedłożenia dowodu jej uiszczenia.