Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu wniosku B. K. (wnioskodawca, strona, skarżący) o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Zagrodno (dalej: Wójt, organ) za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę: I. wymierzył Wójtowi Gminy Zagrodno grzywnę w kwocie 600 złotych; II. zasądził od Wójta Gminy Zagrodno na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie Wójtowi grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi z 28 stycznia 2022 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Strona podniosła (w załączeniu przedkładając kopię skargi z naniesioną prezentatą organu), że 28 stycznia 2022 r. wniosła za pośrednictwem Wójta skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 17 listopada 2021 r.). Wobec nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie, w dniu 9 marca 2022 r. złożyła do sądu wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.).
Postanowieniem z 29 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SO/Wr 11/22 wymierzył organowi grzywnę w kwocie 300 zł za nieprzekazanie skargi. Pomimo wymierzenia organowi grzywny, skarga z 28 stycznia 2022 r. wciąż nie została przekazana do sądu, wobec czego strona złożyła ponowny wniosek o wymierzenie grzywny. Ponadto przesyłką nadaną tego samego dnia nadesłała odpis skargi i wniosła o rozpoznanie sprawy na jej podstawie w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SAB/Wr 1073/22).
Wymierzając Wójtowi grzywnę, sąd pierwszej instancji wskazał, że z przedłożonej przez stronę kopii skargi wynika, iż skarga została wniesiona do sądu za pośrednictwem organu 28 stycznia 2022 r. Tym samym, zgodnie z treścią art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: u.d.i.p.), organ powinien przekazać tę skargę do WSA we Wrocławiu w terminie 15 dni od jej wniesienia, tj. do 14 lutego 2022 r. (art. 83 § 2 p.p.s.a.). Tymczasem organ – pomimo wymierzenia mu grzywny w kwocie 300 zł za jej nieprzekazanie postanowieniem z 29 września 2022 r. – w dalszym ciągu nie wykonał obowiązku przekazania skargi. Dopiero działanie strony, która przesyłką nadaną 12 grudnia 2022 r. (czyli w dniu złożenia ponownego wniosku o wymierzenie organowi grzywny) samodzielnie nadesłała odpis skargi i wniosła o rozpoznanie sprawy na jej podstawie w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a., doprowadziło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi strony.
Ponowny wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi był w ocenie sądu dopuszczalny, gdyż poprzednio wymierzona grzywna nie osiągnęła celu dyscyplinującego (pomimo wymierzenia grzywny organ wciąż nie dochował ciążących na nim obowiązków).
Mając na uwadze powyższe, sąd uznał ponowny wniosek strony za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 600 zł. Określając wysokość grzywny, sąd miał na względzie przede wszystkim fakt dalszego uchylania się przez organ od spełnienia obowiązku przekazania skargi, treść wniosku, charakter sprawy będący przedmiotem skargi (bezczynność), okres uchybienia terminowi przekazania skargi (ponad dziesięć miesięcy, przy czym okres ten mógłby być nawet dłuższy, gdyby strona nie wniosła o rozpoznanie sprawy na podstawie samodzielnie przesłanego odpisu skargi). W ocenie sądu pierwszej instancji grzywna w ww. wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł wnioskodawca. Jego zdaniem wymierzona grzywna w kwocie 600 zł nałożona na organ nie jest adekwatna w stosunku do zawinieniu organu i w żaden sposób nie przyczyni się do jego zdyscyplinowania.
Postanowieniem z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt III OZ 215/23 Naczelny Sąd Administracyjnych uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2023 r. W uzasadnieniu Sąd drugiej instancji wskazał, że wymierzona przez sąd pierwszej instancji grzywna jest niewystarczająca. Zdaniem Sądu orzekającego podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
W niniejszej sprawie organ nie podał tak naprawdę przyczyn nieprzekazania skargi, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, jest znaczny i stanowi rażące przekroczenie terminu ustawowego na jej przekazanie, co więcej organ do dnia orzekania przez sąd pierwszej instancji nie wywiązał się ze swojego obowiązku. Ponownie rozpoznając sprawę, sąd pierwszej instancji rozważy funkcje, jakie powinna spełnić grzywna wymierzona organowi w okolicznościach niniejszej sprawy, i stosownie do tych rozważań wymierzy organowi grzywnę
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej: p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Mając na uwadze, że przedmiotem niniejszej sprawy jest nieprzekazanie skargi z zakresu dostępu do informacji publicznej, w sprawie należało wziąć pod uwagę treść art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do u.p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10).
Z przytoczonych przepisów wynika więc, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie grzywny, nie może przesądzać o braku przesłanek do jej wymierzenia, ani nie skutkuje oddaleniem tego wniosku, czy też umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Podobnie, przyczyny które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w zakreślonym przez prawo terminie oraz okres uchybienia, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 oraz postanowienia NSA: z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14; z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14; z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OZ 429/13; z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt OZ 278/13, publ. www.cbois.nsa.gov.pl).
W judykaturze przyjmuje się, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Wymaga także zaakcentowania, że sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi.
Wymaga też podkreślenia, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym, grzywna pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ administracji, jak i przez inne organy administracji. W wymiarze indywidualnym ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 i postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 328/12).
Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. powołana uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009r., sygn. akt II GPS 3/09; postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 45/13, publ. www.cbois.nsa.gov.pl).
Wskazać należy, że powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi administracji grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
W rozpoznawanej sprawie okoliczność bezsporną jest fakt, że wnioskodawca wniósł skargę do organu, zaś organ potwierdził jej odbiór w dniu 28 stycznia 2022 r. Tym samym, zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a., organ powinien przekazać tę skargę do WSA we Wrocławiu w terminie 15 dni od jej wniesienia, tj. do dnia 14 lutego 2022 r. Postanowieniem z 29 września 2022 r., IV SO/Wr 11/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Wójtowi grzywnę w kwocie 300 zł za jej nieprzekazanie, jednak organ w dalszym ciągu nie wykonał obowiązku przekazania skargi. Przesyłką nadaną 12 grudnia 2022 r. (czyli w dniu złożenia ponownego wniosku o wymierzenie organowi grzywny) strona samodzielnie nadesłała odpis skargi i wniosła o rozpoznanie sprawy na jej podstawie w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a.
Zatem należy stwierdzić, że termin na przekazanie skargi został wielokrotnie i znacznie przekroczony, skoro organ skargi nie przekazał do dnia wydania niniejszego postanowienia. W niniejszej sprawie organ w sposób wyjątkowo uporczywy uchyla się od wykonania ciążącego na nim ustawowego obowiązku przekazania skargi do sądu, mimo że był już raz ukarany grzywną za nieprzekazanie skargi postanowieniem z 29 września 2022 r., IV SO/Wr 11/22.
Przypomnieć należy, że przywołany na wstępie przepis art. 54 § 1 p.p.s.a., statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi więc przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Obowiązek ten spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego została skierowana skarga, do uczynienia zadość temu żądaniu.
To dopiero sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny, czy skarga jest zasadna. Zaakcentować przy tym należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1180/16; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt IV SO/Wr 17/16, publ. www.cbois.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze oraz niesporne okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. Określając wysokość grzywny w niniejszej sprawie, Sąd miał na względzie zarówno treść wniosku oraz charakter sprawy będący przedmiotem skargi, okres uchybienia terminowi przekazania skargi, jak również fakt, że w dacie rozpoznawania wniosku skarga strony nie została już przekazana Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy. W ocenie Sądu, grzywna w powyższej wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany.
Z powyższych względów, na podstawie art. 55 § 1 i art. 154 § 6 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, zawarte w punkcie II sentencji postanowienia, wynika z art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.