Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. A. O. (dalej: Wnioskodawca, Strona, Skarżący) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z wnioskiem o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta i Gminy Międzybórz (dalej: organ) za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Uzasadniając żądanie, Strona wskazała, że w dniu 17 kwietnia 2023 r. wniosła do organu skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 marca 2023 r., a skarga ta nie została przekazana do Sądu w terminie.
W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że przekazał skargę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w dniu 19 maja 2023 r., jako dowód dołączając wydruk śledzenia przesyłek poleconych udostępniony przez P. W ocenie organu wniosek jest nieuzasadniony, gdyż skargę przekazano do Sądu w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Ponadto pisma, na które powołuje się Skarżący – wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 5 marca 2023 r. oraz ponaglenie z dnia 3 kwietnia 2023 r. – nie miały przesłanek merytorycznych rozpatrywania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ zgodnie z zasadą uregulowaną w ustawie, o tym czy pismo jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, wnioskiem w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), skargą czy petycją, decyduje treść żądania, a nie jego forma zewnętrzna. Na tej podstawie organ zakwalifikował pismo strony jako wniosek z art. 221 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt IV SO/Wr 14/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Na podstawie akt sprawy stwierdził, że skarga została złożona w dniu 19 kwietnia 2023 r., a wpłynęła do organu w dniu 21 kwietnia 2023 r. (prezentata wpływu pisma). Organ przekazał skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu w dniu 19 maja 2023 r., co potwierdza załączona koperta z datą nadania skargi i akt administracyjnych sprawy. Okoliczność przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę we wskazanych datach znalazła potwierdzenie w aktach sądowych sprawy IV SAB/Wr 236/23.
Zdaniem Sądu nie zaszły okoliczności uzasadniające nałożenie na organ grzywny, gdyż wykonał on w terminie ciążący na nim obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie w sprawie doszło do przekroczenia 15-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. który upłynął z dniem 8 maja 2023 r, jednak przekroczenie ww. terminu było niewielkie (11 dni). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny.
W zażaleniu wniesionym na to postanowienie Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, że organ nie zasłużył na wymierzenie mu grzywny.
Postanowieniem z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III OZ 404/23, wydanym na skutek zażalenia Strony na postanowienie Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, Sąd drugiej instancji) uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd drugiej instancji podzielił stanowisko Strony zaprezentowane w zażaleniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy organowi powinna zostać wymierzona grzywna. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił powodów, dla których odstąpił od wymierzenia organowi grzywny, mimo że jednoznacznie stwierdził, że organ uchybił aż o 11 dni ustanowionemu obowiązkowi przekazania skargi w raz odpowiedzią i aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany – oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną.
Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (w okolicznościach niniejszej sprawy, jak przyjął Sąd pierwszej instancji – w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Zdaniem NSA, mimo że orzeczenie ww. grzywny jest fakultatywne i dopuszczalne jest w okolicznościach konkretnej sprawy odstąpienie od orzeczenia grzywny nawet w razie zaistnienia przesłanek do jej wymierzenia, to takie przypadki w praktyce należą do rzadkości i musi je cechować pewnego rodzaju wyjątkowość (np. minimalne przekroczenie terminu; podmiot zobowiązany do przekazania skargi jest jedynie organem w znaczeniu funkcjonalnym, od którego nie można wymagać szczegółowej znajomości prawa; wnioskodawca nadużywa prawa).
Mając na uwadze powyższe, Sąd drugiej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie - wobec stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji uchybienia terminu przez organ i to wcale nie nieznacznego - organowi, mimo przekazania skargi przed wniesieniem przedmiotowego wniosku, należało wymierzyć grzywnę, gdyż zmaterializowały się wszystkie ustawowe przesłanki do jej wymierzenia. W ramach zaleceń wskazał także, że jeżeli sąd pierwszej instancji dostrzegł jakieś szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od jej wymierzenia, to powinien je uwypuklić i bardzo dokładnie Stronie wyjaśnić. Oddalenie wniosku Skarżącego w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji sam stwierdził, że ma on rację, bowiem organ przekroczył ustawowy termin na przekazanie skargi do sądu, może bowiem godzić w elementarne poczucie sprawiedliwości, tym bardziej, że przecież Wnioskodawca uiścił opłatę od przedmiotowego wniosku, zaś oddalając wniosek, Sąd pierwszej instancji de facto postawił Wnioskodawcę w roli strony przegrywającej sprawę sądową, której nie należy się chociażby zwrot kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku Sąd pierwszej instancji - oprócz zastosowania się do powyższych zaleceń - powinien także odnieść się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. stosowany jest odpowiednio do postępowania toczącego się na skutek zażalenia. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
Wykonując zatem zalecenia zawarte w postanowieniu NSA z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III OZ 404/23 wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Mając na uwadze, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest nieprzekazanie skargi z zakresu dostępu do informacji publicznej, w sprawie należało wziąć pod uwagę treść art. 21 pkt 1 u.d.i.p., będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10, dostępne - podobnie jak wszystkie powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym, grzywna pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ administracji, jak i przez inne organy administracji. W wymiarze indywidualnym ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 i postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12).
Wskazać należy, że powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi administracji grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem fakt, że organ naruszył przepisy prawa przez nieprzekazanie skargi Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Jak wynika z akt sprawy, skarga Strony na bezczynność z dnia 17 kwietnia 2023 r. wpłynęła do organu w dniu 21 kwietnia 2023 r. (prezentata z datą wpływu do organu). Określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej termin 15 dni od dnia otrzymania skargi na przekazanie akt i odpowiedzi na skargę upłynął zatem z dniem 8 maja 2023 r. (art. 83 § 2 p.p.s.a.). Tymczasem skarga wraz z odpowiedzią na skargę została przekazana przez organ do tutejszego Sądu w dniu 19 maja 2023 r., co potwierdza załączona koperta z datą nadania skargi i akt administracyjnych sprawy. Okoliczność przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę we wskazanych datach znajduje potwierdzenie w aktach sądowych sprawy o sygn. IV SAB/Wr 236/23.
Nie sposób przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie 30-dniowy termin na przekazanie skargi wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a., a nie 15-dniowy termin szczególny z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., stosowany dla spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, gdyż pisma Skarżącego – wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 5 marca 2023 r. oraz ponaglenie z dnia 3 kwietnia 2023 r. – nie miały przesłanek merytorycznych rozpatrywania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, z treści wniosku Strony z dnia 5 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej wprost wynika, że podstawą złożenia wniosku jest art. 10 ust. 1 u.d.i.p. ("informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek"), a nie art. 221 k.p.a. Skarżący powołał się w nim na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zadał konkretne pytania i wskazał sposób udostępnienia informacji.
Ewentualne stwierdzenie przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie zmienia faktu, że Skarżący w tym właśnie trybie o nie wystąpił. Również z żądań i zarzutów skargi na bezczynność z dnia 5 czerwca 2023 r. jednoznacznie wynika, że wolą Skarżącego było uczynienie przedmiotem skargi bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga ta została zarejestrowana przez tut. Sąd pod symbolem "658/6480", którym oznaczane są sprawy bezczynności organów w zakresie informacji publicznej i prawa prasowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek, a następnie skarga Strony były wnoszone i odnosiły się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji termin na przekazanie skargi wyznaczała regulacja szczególna z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. i wynosił on 15 dni. Wbrew twierdzeniom organu, treścią złożonego wniosku i skargi Skarżący nie dał organowi podstaw do stwierdzenia, że jest to wniosek ogólny, oparty na art. 63 Konstytucji RP i dziale VIII k.p.a.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przywołany na wstępie przepis art. 54 § 1 p.p.s.a., statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi więc przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Obowiązek ten spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, za pośrednictwem którego jest wnoszona skarga, do uczynienia zadość temu żądaniu. Dopiero sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zaakcentować przy tym należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1180/16; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt IV SO/Wr 17/16).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, kierując się wykładnią prawa oraz zleceniami zawartymi w postanowieniu naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt III OZ 404/23, stwierdza, że przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie i wymierzył organowi grzywnę w wysokości dwustu złotych. Bezsporne jest bowiem, że organ przekroczył wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. piętnastodniowy termin na przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do Sądu, a jednocześnie Sąd nie stwierdził istnienia wyjątkowych okoliczności, uzasadniających odstąpienie od orzeczenia grzywny. Ustalając jej wysokość, Sąd miał na względzie zarówno treść wniosku oraz charakter sprawy będący przedmiotem skargi (bezczynność), okres uchybienia terminowi przekazania skargi (11 dni), jak również fakt, że organ przekazał skargę do Sądu jeszcze przed złożeniem przez Stronę wniosku o wymierzenie grzywny. W ocenie Sądu, grzywna w ww. wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany.
Z tych względów, działając na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt II sentencji). Uiszczony wpis od uwzględnionego zażalenia w wysokości 100 zł Sąd zwrócił na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (punkt III sentencji).