Orzeczenie TK z 29 września 1993 r., K 17/92

Teza

Art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60/, jest niezgodny z art. 1 oraz art. 67 ust. 2 konstytucji RP utrzymanymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym.

Uzasadnienie

1. Zasadniczą część ustawy o pomocy społecznej są regulacje dotyczące określonego systemu zabezpieczenia społecznego w postaci świadczeń pomocy społecznej. Ustawa określa zarówno rodzaje tych świadczeń, jak również same zasady ich udzielania. Świadczenia pomocy społecznej występują w formie społecznej tzw. świadczeń środowiskowych /pozazakładowych/ obejmujących świadczenia pieniężne w postaci zasiłków /stałych, okresowych, celowych/, świadczenia w naturze a także świadczenia w formie usług oraz w formie świadczeń zakładowych w postaci umieszczenia w domach pomocy społecznej. Charakter tych świadczeń, także z punktu widzenia pozycji prawnej świadczeniobiorcy, jest zróżnicowany. Analiza przepisów ustawy wskazuje, że obok takich świadczeń, których udzielenie jest - przy istnieniu określonych przesłanek - obowiązkowe /np. zasiłek stały - art. 27 ustawy/, występują świadczenia, które powinny zostać udzielone /np. świadczenia w naturze - art. 13 ustawy/, jak również takie, które mogą zostać udzielone /np. świadczenia określone w art. 24, art. 31 i art. 32 ustawy/. W zależności od rodzaju świadczenia różna jest więc pozycja prawna świadczeniobiorcy. Obok świadczeń, które w sposób wyraźny mają charakter roszczeniowy /np. zasiłki stałe/, występują również takie, które charakteru takiego nie posiadają.

Wprowadzone do ustawy o pomocy społecznej nowelizacją z dnia 1 sierpnia 1992 r. nowe świadczenie w postaci biletu kredytowanego /art. 32 ust. 5/ jest formą zasiłku celowego. Zasiłek celowy, zgodnie z ustawą, jest jednorazowym świadczeniem z reguły o charakterze pieniężnym przyznawanym "w celu zaspokojenia potrzeby bytowej" /art. 32 ust. 1/. Może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży /art. 32 ust. 2/. Może być również przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a także w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej /art. 32 ust. 3 i 4/. Zgodnie z ogólniejszym przepisem art. 6 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w uzasadnionych przypadkach świadczenia pieniężne mogą być przyznane w formie niepieniężnej. Ma to miejsce w szczególności w przypadku korzystania ze świadczeń pieniężnych w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Przewidziany w art. 32 ust. 5 ustawy zasiłek celowy w formie biletu kredytowanego jest bez wątpienia niepieniężną formą zasiłku celowego o charakterze uznaniowym. O przyznaniu zasiłku celowego, jak również o wyborze jego formy niepieniężnej, także w formie biletu kredytowanego, decyduje kierownik ośrodka pomocy społecznej.

Obowiązek wykonania zadań pomocy społecznej w zakresie przyznania określonych ustawą świadczeń spoczywa na gminie. Przyznawanie zasiłków celowych w zależności od przesłanek ich udzielania ustawa zalicza bądź do zadań własnych /art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 2 pkt 3a/ bądź do zadań zleconych gminy /art. 11 pkt 3 i 4/. Przyznawanie zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego jest zadaniem zleconym gminie /art. 11 pkt 4/. Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 1a ustawy zadania zlecone gminie realizują ośrodki pomocy społecznej. Świadczenia pomocy społecznej udzielane są z reguły za pomocą indywidualnych aktów administracyjnych, to jest w postaci decyzji administracyjnych /art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 1 Kpa/. Wyjątkiem od tej reguły są świadczenia pieniężne lub w naturze udzielone w celu ekonomicznego usamodzielnienia osoby lub rodziny. Świadczenia te udzielone są w drodze umów cywilnoprawnych - art. 24 ust. 2 i 3 ustawy. Wyjątkiem od tej reguły są także - przewidziane już w tekście pierwotnym ustawy /art. 23/ - świadczenia w postaci pracy socjalnej i poradnictwa /w szczególności prawnego i psychologicznego/, które na mocy art. 43 ust. 2 ustawy nie wymagają wydania decyzji. Jest wreszcie takim wyjątkiem również określony w zaskarżonym we wniosku przepisie sposób przyznawania lub odmowy pomocy w formie biletu kredytowanego.

Zawarta w art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy formuła "(...) nie wymaga wydania decyzji" odnośnie do przyznawania bądź odmowy zasiłku w formie biletu kredytowanego nie pozostawia wątpliwości, że mocą wyraźnego postanowienia ustawy w sprawach tych wyłączone zostały wszelkie postanowienia kpa odnoszące się do postępowania organu przy rozstrzyganiu spraw w drodze decyzji administracyjnych, a także postępowania odwoławczego, uchylania, zmiany czy też stwierdzenia nieważności decyzji oraz zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Poza złożeniem skargi do właściwego organu /wojewody/ w trybie określonym w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, świadczeniobiorca pozbawiony jest innych możliwości wpływu na zmianę treści rozstrzygnięcia organu w przypadkach odmowy przyznania świadczenia w formie biletu kredytowanego.

Pomoc społeczną traktuje się współcześnie z reguły jako jeden z elementów zabezpieczenia społecznego pojmowanego jako system urządzeń i świadczeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb obywateli, którzy utracili lub doznali ograniczenia zdolności do pracy, albo zostali obciążeni nadmiernie kosztami utrzymania rodziny.

W skład tak pojętego zabezpieczenia społecznego wchodzą trzy instytucje prawne: ubezpieczenia społeczne, zaopatrzenie społeczne i pomoc społeczna. Pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego charakter uzupełniający. Obejmuje bowiem te przypadki, w których nie ma możliwości wypłaty świadczeń z tytułu ubezpieczeń czy zaopatrzenia, jak również może uzupełniać świadczenia wypłacone z tych tytułów. Jest więc ona stosowana wobec osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w sytuacjach, w których osoby te nie nabyły uprawnień z tytułu ubezpieczeń czy zaopatrzenia, bądź gdy świadczenia te są niewystarczające ze względu na stan zdrowia danej osoby, wypadki losowe itp.

Jak zaznaczono wyżej, w ustawie z 1990 r. z punktu widzenia samej zasady udzielania świadczeń dokonano w szczególności podziału na świadczenia, które powinny zostać udzielone w razie zaistnienia przewidzianych przepisami okoliczności /świadczenia obowiązkowe/ oraz takie, które mogą zostać udzielone /świadczenia fakultatywne/. Zasiłki celowe, do których należy również świadczenie w postaci przyznania biletu kredytowanego posiadają charakter świadczenia fakultatywnego. Art. 32 ust. 1 ustawy w sposób wyraźny wskazuje, że zasiłek celowy z pomocy społecznej może zostać przyznany; art. 32 ust. 5 stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego. Normy prawne tego rodzaju należy zakwalifikować jako zawierające upoważnienie dla organu administracji do działania w ramach uznania. Oparcie rozstrzygnięcia na uznaniu organu nie oznacza jednak pełnej dowolności udzielania świadczenia. Organy powołane do świadczenia pomocy są ograniczone dość precyzyjnie zakreślonymi granicami potrzeb, które mogą zaspokajać i środków, którymi mogą dysponować, lecz ostateczna decyzja w tej sprawie ma charakter fakultatywny i zarazem konstytutywny. Od organu bowiem zależy ocena konkretnego życiowego zdarzenia i dopiero z chwilą wydania pozytywnej decyzji można mówić o osobie, na rzecz której pomoc ma być udzielona jako o podmiocie uprawnionym do świadczenia.

Niezależnie od dyrektyw zawartych w art. 32, a odnoszących się do przesłanek udzielania zasiłków celowych, ogólne granice w jakich poruszać się może organ upoważniony do udzielania świadczeń zakreślają przepisy zawarte w rozdziale 1 ustawy, odnoszące się do ogólnych zasad pomocy społecznej. Znaczenie takie ma w szczególności art. 2 zawierający dyrektywy dotyczące zakresu świadczeń i wskazujący na cele pomocy społecznej. Zgodnie z wymaganiami demokratycznego państwa prawnego i stosownie do art. 3 ust. 2 Konstytucji RP /"wszystkie organy (...) administracji państwowej działają na podstawie prawa"/ nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach nie związanym prawem i nie kontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, nie związaną niczym możliwość rozstrzygania, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób pewną szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko na tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli.

Kontroli sądowej winny być poddane także akty przydziału dóbr. Według panującego poglądu społeczne znaczenie sądowej kontroli działania administracji w dziedzinie rozdziału dóbr nie wymaga szerszego uzasadnienia. Kontrola jest ważnym czynnikiem zapewnienia praworządności w istotnej sferze funkcjonowania aparatu państwowego oraz skuteczny instrument ochrony interesów obywateli /por. S. Biernat, Rozdział dóbr przez państwo. Uwarunkowania społeczne i konstytucyjne prawne, Ossolineum 1989, str. 267/. W obecnym stanie prawnym dopuszczalność sądowej kontroli tych aktów zależy jednak od uznania tych aktów za decyzje administracyjne wydawane w trybie kodeksie postępowania administracyjnego.

Wyłączenie decyzji administracyjnej jako formy działania organu administracji państwowej w odniesieniu do świadczenia z pomocy społecznej w postaci biletu kredytowanego, a w konsekwencji pozbawienie jednostki istotnych gwarancji ochrony jej interesu prawnego, przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jest rozwiązaniem, które godzi w systemowe podstawy kontroli administracji państwowej, przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym generalną klauzulę kompetencyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 196 par. 1 Kpa/. Stanowi także niczym nieuzasadnione przełamanie jednolitych rozwiązań samej ustawy o pomocy społecznej: udzielania świadczeń z pomocy społecznej w drodze indywidualnych aktów administracyjnych, poddania decyzji w sprawach opieki społecznej kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej/, i dowodzi braku konsekwencji ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny oceniając kwestionowane we wniosku rozwiązanie art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej z punktem widzenia zgodności z zasadami Konstytucji doszedł do wniosku, że jest ono niezgodne z art. 1 Konstytucji RP w części wyrażającej zasadę demokratycznego państwa prawnego. W pierwszej kolejności jest niezgodne z wynikającym z tej zasady i przepisu art. 56 ust. 1 Konstytucji RP prawem do sądu /por. Uw 9/88 OTK 1988 poz., K 4/91, K 8/91 i K 3/91 OTK 1991 poz. /.

Pod względem przedmiotowym prawo to obejmuje m.in. rozstrzyganie spraw o charakterze administracyjnym /K 8/91/, a do takich spraw należą także sprawy świadczeń z tytułu pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego w postaci biletu kredytowanego. Wyłącznie zatem rozstrzygnięcia sprawy przyznania tej postaci zasiłku z prawa zaskarżenia do sądu administracyjnego stanowi zdaniem TK naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu. Prawo do sądu w warunkach państwa prawnego zajmuje tak ważne miejsce, że jakakolwiek ścieśniająca wykładnia tego prawa także w rozpatrywanej sprawie, uzasadnia w szczególności doraźnym i wyjątkowym charakterem świadczenia w postaci biletu kredytowanego, czy - w istocie nieuzasadnionym - względami praktycznymi, nie odpowiadałoby przyjętemu rozumieniu prawa do sądu w ujęciu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego a także i prawa do sądu w rozumieniu art. 14 ust. 1 Paktu Praw Politycznych i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw.

Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że dyrektywy wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zostały naruszone przez art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej nie tylko wskutek naruszenia prawa do sądu, jak twierdzi wnioskodawca. Art. 1 Konstytucji RP w części ustanawiającej przedmiotową zasadę naruszony został także przez to, że przepis ustawy pozbawił jednostkę prawa do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego wraz z prawem do odwołania od decyzji organu I instancji.

Ustawa o pomocy społecznej nie zapewniła jednostce także innego skutecznego środka ochrony prawnej w przypadku odmowy świadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy, a które można by uznać za skuteczny /niesądowy/ środek dochodzenia prawa. Prawo do rzetelnej /"sprawiedliwej"/ procedury postępowania w sprawach dotyczących ochrony interesów prawnych obywateli należy do treści zasady demokratycznego państwa prawnego, jeżeli nie wyraża się w kwalifikowanej formie prawa do sądu. Jak już napisano wcześniej wymaganiom tym nie czyni zadość prawo skargi na odmowę przyznania świadczenia, uregulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i mające zastosowanie w sprawie odmowy przyznania biletu kredytowanego.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżone postanowienie ustawy jest również niezgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji, ustanawiającym zasadę równości prawa. W ocenie Trybunału wskutek wprowadzenia kwestionowanej regulacji sytuacja prawna świadczeniobiorców określonej pomocy społecznej mianowicie zasiłku celowego na przejazd uległa rażącemu zróżnicowaniu w zakresie ochrony prawa do zasiłku w sposób nie znajdujący dostatecznego uzasadnienia. Trybunał Konstytucyjny mając na uwadze systemowy i funkcjonalny kontekst przepisu art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej, przyjął, że celem przyznawania biletu kredytowanego, jak każdego rodzaju zasiłku celowego, jest "zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej" /art. 32 ust. 1 ustawy/, w tym wypadku potrzeby przemieszczenia się osoby, np. do miejsca zamieszkania czy w celu załatwienia innej niezbędnej potrzeby życiowej. Realizacja tej potrzeby może nastąpić - co jest regułą przy zasiłku celowym - w formie pieniężnej /przyznania należności odpowiadającej kwocie biletu/ bądź - co potwierdza brzmienie art. 32 ust. 5 zdanie 2 - w formie nie pieniężnej /biletu kredytowanego/, przy czym wybór tej formy może odbywać się niezależnie od woli ubiegającego się w oparciu o wypływające z art. 6 ust. 3 ustawy uprawnienie organu do oceny nie tylko samej potrzeby przyznania tego zasiłku, ale również wyboru jego formy.

W przypadku wyboru formy pieniężnej, organ zobowiązany jest przyznać zasiłek w trybie decyzji administracyjnej a świadczeniobiorcy przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym, łącznie z możliwością zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Przyznanie bądź odmowa biletu kredytowanego nie wymaga wydania decyzji, a świadczeniobiorca, poza możliwością złożenia skargi, nie korzysta z dobrodziejstw kodeksu postępowania administracyjnego. Wskutek wprowadzenia zaskarżonej regulacji nastąpiło więc, niedopuszczalne na gruncie art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, zróżnicowanie pozycji prawnej obywateli w zakresie ochrony przedmiotowego prawa do świadczeń z pomocy społecznej osób pozostających w jednakowej sytuacji faktycznej potrzebujących pomocy.