Orzeczenie TK z 4 października 1989 r., K 3/88

Teza

Przepisy art. 4 ust. 3, ust. 4 /w części dotyczącej powołanego w nim ust. 3/, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 21 poz. 124/ w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy zmieniającej ustawę - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 20 poz. 108/ są niezgodne z art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Uzasadnienie

Prawo najemcy do mieszkania obejmuje przede wszystkim prawo do korzystania z lokalu /używania lokalu/. Ma ono według przyjętego poglądu charakter prawa bezwzględnego i zgodnie z art. 690 Kc podlega ochronie, odpowiedniej do tej, jaka przysługuje prawu własności.

Ochrona taka przysługuje najemcy także w stosunku do wynajmującego.

Powołany artykuł Kodeksu cywilnego jest konsekwencją konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony własności osobistej mieszkania i dobrze temu służy. Skoro tak, a ponadto biorąc pod uwagę znaczenie mieszkania jako dobra podstawowego dla człowieka, Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do przyznania pierwszeństwa skądinąd silniejszemu niż najem prawu własności.

Z punktu widzenia konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony własności osobistej mieszkania obydwa prawa majątkowe: prawo własności i prawo najmu mieszkania są jednakowo chronione, co nie oznacza (...) pomijania zasadniczej różnicy między tymi prawami.

Trybunał Konstytucyjny wyszedł z założenia, że najem mieszkań, wynikający z decyzji organu państwa, przewidzianej prawem lokalowym, należy do praw majątkowych będących składnikami własności osobistej w znaczeniu konstytucyjnym i podlega całkowitej ochronie Konstytucji. Miał też na uwadze fakt, że prawo to ma za przedmiot mieszkanie - dobro o podstawowym, szczególnie cennym dla każdego znaczeniu.

Konstytucja określa - jakkolwiek nie wprost - przedmiot własności osobistej. Z przepisów Konstytucji, z porównania art. 18 z przepisami określającymi inne rodzaje własności /art. 12, art. 15, art. 17/, w tym ich przedmiot, wynika że własność osobista obywateli obejmuje w zasadzie środki osobistego /indywidualnego/ spożycia w szerokim tego słowa znaczeniu.

W razie wątpliwości co do przynależności określonego dobra /prawa/ do własności osobistej decyduje faktyczne przeznaczenie danego dobra bez względu na źródło jego pochodzenia. Dobrem takim jest bez wątpienia mieszkanie. Co więcej, jest to dobro podstawowe /elementarne/ dla człowieka, z którym związane są wszystkie podstawowe funkcje jednostki ludzkiej i rodziny.

Ogólne pojęcie własności osobistej w Konstytucji odpowiada charakterowi pojęć i norm Konstytucji i znajduje wytłumaczenie w przedmiocie regulacji konstytucyjnej.

Konstytucja reguluje całość stosunków politycznych i społecznych w państwie, wiele jej norm musi się cechować dużym stopniem abstrakcji, znacznie wyższym od norm ustaw zwykłych.

Określenie stosunku społecznego jednostek, grup i narodu do dóbr majątkowych przy pomocy najogólniejszego pojęcia własności służy najlepiej charakterowi Konstytucji jako ustawy zasadniczej.

Ten sam związek istnieje między zasadą ochrony praw nabytych a zasadą niedziałania prawa wstecz (...). Z zasady niedziałania prawa wstecz - wyprowadzonej nota bene z innych zasad Konstytucji, mianowicie zasady praworządności materialnej oraz z zasady zaufania obywatela do państwa - Trybunał Konstytucyjny wywodził w powołanym wyżej orzeczeniu, że "nie należy także stanowić przepisów, które by w jakiś sposób ograniczały katalog praw, mających podstawę w Konstytucji lub służących ich realizacji.

Na stabilności i rozwojowym charakterze praw i obowiązków wspiera się bowiem zaufanie obywateli do państwa i jego społeczna siła".

Z tego wynika jednak także ważny wniosek, sygnalizowany już wcześniej w ogólnej formule zasady ochrony praw nabytych, mianowicie, że zasada ta ochrania tylko te prawa, które mają podstawę ustawową i jednocześnie stanowią realizację podstawowych praw obywateli, a nie inne.

Jeżeli zważyć jednak. że prawa podstawowe /konstytucyjne/ stanowią szeroką determinację /podstawę/ treści praw podmiotowych obywateli, to wynika stąd, że konstytucyjną ochroną praw nabytych objęte są wszystkie podstawowe dziedziny stosunków prawnych obywateli.

Zasada ta w rozumieniu Trybunału Konstytucyjnego polega na zakazie pozbawiania obywateli praw podmiotowych i ekspektatyw, ukształtowanych przez ustawy wydane w wyniku realizacji praw podstawowych lub na zakazie ich ograniczania w stopniu naruszającym istotę danego prawa bez pełnego ekwiwalentu praw /uprawnień/ utraconych.

Formuła ta oznacza, że:

1. przedmiotowa zasada obejmuje zarówno prawa podmiotowe prywatne, jak i publiczne prawa podmiotowe /skuteczne względem państwa/, a także ich ekspektatywy;
2. idzie o prawa, których źródłem /podstawą/ jest ustawa zwykła, lecz które funkcjonalnie związane są z prawami podstawowymi gwarantowanymi przez Konstytucję, stanowią bowiem realizację praw podstawowych /np. prawa do całkowitej ochrony własności osobistej czy konstytucyjnego prawa do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy/;
3. naruszanie zasady praw nabytych możliwe jest zarówno poprzez pozbawienie obywateli dotychczasowego prawa podmiotowego w drodze uchylenia lub zmiany ustawy, jak i przez jego ograniczenie, które naruszy istotę /charakter/ danego prawa. Nie oznacza to, że prawa nabyte są niezmienne. Zasada ich ochrony zakłada ochronę, swobodę w zakresie kształtowania /modyfikowania/ treści danego prawa, bez możliwości przekroczenia jednak granic, o których wyżej była mowa;
4. zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza wreszcie dopuszczalności ograniczenia, a nawet pozbawienia obywatela prawa podmiotowego, jeżeli wymaga tego ważny interes społeczny, lecz tylko w zakresie niezbędnym i pod warunkiem pełnego wyrównania /ekwiwalentności/ praw /korzyści/ utraconych.

Konstytucja przyjmuje ogólne /zwane w doktrynie - konstytucyjnym/ pojęcie własności, tożsame z pojęciem mienia i rozumie przez nią wszelkie prawa majątkowe. Nie ogranicza więc pojęcia własności do własności w znaczeniu prawa cywilnego. Bez znaczenia dla konstytucyjnego pojęcia własności jest także to, czy dane prawo ma charakter prawa bezwzględnego czy względnego, czy ma podstawę w kodeksie cywilnym czy w innej ustawie, Konstytucja różnicuje własność /mienia/ w znaczeniu ogólnym, wyodrębniając różne jej postacie /rodzaje/ z punktu widzenia przedmiotu i stopnia intensywności ochrony, lecz zróżnicowanie to dotyczy całości praw majątkowych, które składają się na pojęcie mienia. Inaczej - we wszystkich przepisach traktujących o własności ogólnonarodowej, spółdzielczej, komunalnej, indywidualnej i osobistej chodzi o te same prawa /dobra/ majątkowe, chociaż należące do różnych postaci /rodzajów/ własności w znaczeniu konstytucyjnym. Gdy idzie o prawa do mieszkania jako składnik mienia osobistego /własności osobistej w znaczeniu konstytucyjnym/, to należą do niego wszelkie formy prawne korzystania z mieszkań.

Konstytucja nie określa zasadniczo treści poszczególnych praw majątkowych objętych pojęciem własności osobistej, nie określa nawet ich katalogu. W tej sprawie pozostawia swobodę ustawodawcy zwykłemu. Swoboda ta oznacza także dopuszczalność zróżnicowania siły /znaczenia/ poszczególnych praw majątkowych, np. własności w znaczeniu prawa cywilnego w stosunku do innych praw majątkowych, a co zatem idzie dopuszczalność zróżnicowania stopnia ich ochrony. Odnosi się w całości między innymi do praw, których przedmiotem jest mieszkanie. Wyłożone tutaj rozumienie art. 18 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny uczynił pierwszą podstawę oceny konstytucyjności kwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów art. 4 o zmianie prawa lokalowego z dnia 16 lipca 1987 r. w brzmieniu nadanym mu nowelą z dnia 7 kwietnia 1989 r.

Zasada ochrony praw nabytych nie obejmuje "praw" z art. 691 Kc, który z mocy art. 4 ust. 6 zdanie ostatnie omawianej ustawy nie ma zastosowania do osób bliskich najemcy w razie jego śmierci po dniu 1 stycznia 1988 r. Nie idzie tutaj bowiem o ukształtowane prawa podmiotowego najemcy ani ekspektatywy. Art. 691 Kc przewiduje jedynie pewną perspektywę uzyskania mieszkania przez osoby bliskie po śmierci najemcy, które z nim stale mieszkały do chwili śmierci. Spełnienie tej perspektywy nie należy do osób bliskich najemcy, ich starań, układających się w kolejny ciąg działań, związanych z reguły z upływem czasu, co musi doprowadzić do powstania roszczenia, a w końcu prawa. Starania takie, układające się w ciąg działań, są warunkiem konstatacji, że mamy do czynienia z ekspektatywą.

Pomimo tak doniosłego znaczenia społecznego zasada ochrony praw nabytych nie ma na gruncie obowiązującej Konstytucji samoistnej podstawy w postaci odrębnej formuły prawnej. Nie oznacza to jednak, że nie ma ona ostatecznie oparcia w jej normach i zasadach, że nie jest tym samym zasadą konstytucyjną. Trybunał Konstytucyjny dostrzega ją w konsekwencjach norm Konstytucji, wyprowadzanych na zasadzie powiązań logicznych i instrumentalnych z treści tych norm. W przypadku zagadnienia rozpatrzonego w tej sprawie, zasada ochrony praw nabytych jest refleksem konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony własności osobistej. Skoro bowiem Konstytucja poręcza całkowitą ochronę tej własności, to jest zabezpiecza mocą swojej normy aktualny stan i dalszy rozwój tej własności, to wynika stąd, że prawa nabyte przez obywateli w sferze własności osobistej nie mogą być cofane przez ustawodawcę. Zasada ochrony praw nabytych jest zatem uzupełnieniem i rozwinięciem zasady całkowitej ochrony własności osobistej.

Przepisy art. 4 ust. 3 ustawy podporządkowując dotychczasowe mieszkania niefunkcyjne /ściśle lokale "wybudowane lub uzyskane ze środków zakładów pracy/ reżimowi mieszkań zakładowych, które stwarzają wyraźnie słabszą ochronę prawa do mieszkania, naruszyły w istocie prawo najemcy wynikające z decyzji i przydziale. Tę konkluzję uzasadnia całość ograniczeń dotychczasowego prawa najemcy do mieszkania, łącznie z pozbawieniem go tego prawa w określonych sytuacjach. Przepis art. 4 ust. 4 omawianej ustawy przekształcił stosunek najmu, oparty na przydziale i dający najemcy dużą trwałość prawa do mieszkania, w stosunek umowny, który ulega rozwiązaniu w przypadkach określonych przez ustawę /art. 51a ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r./, a zależnych od okoliczności związanych z innym stosunkiem prawnym, jakim jest stosunek pracy.

Trybunał Konstytucyjny nie może nie dodać, że zasada ochrony praw nabytych stanowi podstawę bezpieczeństwa prawnego obywateli, ma ważne i wielokierunkowe uzasadnienie aksjologiczne. Stanowi oparcie dla wiarygodności państwa i jego organów w stosunkach z obywatelami, których zaufanie z kolei jest warunkiem skuteczności wykonywania władzy państwowej. Odbieranie obywatelom przyznanych uprawnień jest także wysoce niekorzystne dla stanu świadomości prawnej obywateli. Tracą oni w takich wypadkach szacunek dla samej idei prawa skoro w ustawach nie znajdują niezawodnego źródła swoich praw.

Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że konstytucyjna zasada całkowitej ochrony własności osobistej nie chroni poza małżonkiem i byłym małżonkiem najemcy po śmierci najemcy lub po opuszczeniu przez najemcę lokalu. Osoby bliskie mają bowiem w świetle przepisów prawa lokalowego o szczególnym trybie najmu jedynie zależny /niesamodzielny/ tytuł prawny do mieszkania, w którym mieszkają razem z najemcą. Tytuł ten musi ustąpić pierwszeństwa prawu własności zakładu pracy do mieszkań wybudowanych lub uzyskanych ze środków zakładu pracy jako prawu wyraźnie silniejszemu. Własność ta wiąże się ściśle z ważnymi interesami ekonomicznymi zakładów pracy i jest istotnym warunkiem skutecznej polityki zatrudnienia w tych zakładach (...). Wyjątek stanowią niepełnoletnie dzieci oraz osoby przysposobione przez najemcę mieszkania niefunkcyjnego. Prawa tych osób zostały zabezpieczone tylko na wypadek śmierci najemcy takiego mieszkania po dniu 1 stycznia 1988 r. przez przyznanie im prawa do lokalu zamiennego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego osobom tym powinno się zapewnić prawo do mieszkania zamiennego w każdym przypadku, gdy osoby te nie zamieszkują z najemcą /lub współnajemcą/ lub zachować im uprawnienia wynikające z art. 47 ust. 3 ustawy - Prawo lokalowe. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie oparte zostało na treści art. 79 ust. 1 Konstytucji, który gwarantuje rodzinie opiekę i ochronę państwa.

Prawo rodziny do opieki i ochrony państwa jest elementem szerszej dyrektywy - normy programowej określonej w art. 5 pkt 7 Konstytucji. Państwo w trosce o dobro rodziny ma - zgodnie z art. 79 ust. 5 Konstytucji - dążyć między innymi do poprawy sytuacji mieszkaniowej.

Konstytucja określa sposób /stopień intensywności/ ochrony własności osobistej. Jest to główna treść art. 18 Konstytucji wyrażona w niej expressis verbis. Norma Konstytucji stanowiąca o tym, że Polska Rzeczpospolita Ludowa "poręcza całkowitą ochronę /także prawo dziedziczenia/ własności osobistej" oznacza:

1. Konstytucja chroni własność osobistą bezpośrednio, mocą własnych norm, a więc nie tylko "na podstawie obowiązujących ustaw jak w przypadku własności indywidualnej /art. 17/. Jej ochrona nie wymaga zatem ustanowienia podstawy w ustawie zwykłej, jakkolwiek celowe będzie na ogół sprecyzowanie instrumentów prawnych tej ochrony w ustawie. W każdym razie odstępstwo od zasady ochrony konstytucyjnej wymagałoby zawsze zmiany Konstytucji,
2. art. 18 Konstytucji stanowi normę nakazującą ustawodawcy zwykłemu pozytywne kształtowanie treści prawa własności osobistej w sposób zabezpieczający jej aktualny stan i dalszy rozwój. Obowiązek rozwoju własności ustawodawca powinien realizować z uwzględnieniem funkcji jaką własność osobistą ma pełnić w obecnym okresie przebudowy prawa i stosunków społeczno-gospodarczych w Polsce. Norma art. 18 Konstytucji zakazuje ustawodawcy zwykłemu ograniczać prawa, które składają się na własność osobistą w znaczeniu konstytucyjnym. Nie dopuszcza w szczególności takiej ich zmiany, która prowadziłaby do pozbawienia obywatela danego prawa majątkowego. Ograniczenie prawa własności osobistej dozwolone jest jedynie w razie wyraźnego zezwolenia Konstytucji, jak np. w przypadku art. 87 ust. 3 /przepadek mienia na podstawie prawomocnego orzeczenia w warunkach określonych przez ustawę/ lub na zasadzie kolizji dwóch norm konstytucyjnych i dóbr przez nie chronionych,
3. Konstytucja nakazuje tłumaczenie i stosowanie norm ustaw zwykłych w sposób zapewniający całkowitą ochronę własności w znaczeniu wyżej określonym. Nie ma potrzeby umieszczania tego nakazu ustawie zwykłej, jakkolwiek czyni to np. art. 139 Kc w stosunku do przepisów tego kodeksu.