Uzasadnienie
Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył w pierwszej kolejności podniesiony przez Wnioskodawców zarzut, że przepisy art. 103 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 r. w zakresie, w jakim odnoszą się do wymienionej we wniosku grupy inwestorów - sprawców samowoli budowlanej pozostają w sprzeczności z ustanowioną w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą demokratycznego państwa prawnego; zarzut powyższy opiera się bowiem na założeniu, iż zakwestionowane przepisy znacznie pogarszają sytuację prawną określonej grupy inwestorów, które to założenie zostało potwierdzone w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przepisy art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. stanowią, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, to jest przed dniem 1 stycznia 1995 r. a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, chyba że budowa została zakończona przed dniem wejścia ustawy w życie. Należało przede wszystkim ustalić, czy tak sformułowanym przepisom o charakterze intertemporalnym można przypisać naruszenie zakazu retroaktywności, wywodzonego wielokrotnie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z zasady państwa prawnego /zob. np. K 15/91 - OTK 1992 cz. I poz. 8/.
Warunkiem stwierdzenia retroaktywności badanych przepisów byłoby ustalenie, że mają one mieć zastosowanie do zdarzenia nie tylko powstałego, ale i ustałego przed nabraniem przez te przepisy mocy obowiązującej.
Jeżeli by przyjąć, że zdarzeniem takim było rozpoczęcie budowy bez przewidzianego prawem pozwolenia na budowę stwierdzenie działania wstecznego nie nasuwałoby wątpliwości. Należałoby wówczas uznać, że samo rozpoczęcie budowy stanowiło samowolę budowlaną, zaś z jej konsekwencjami sprawca liczył się lub powinien był się liczyć oceniając je według stanu prawnego obowiązującego w momencie zdarzenia, tzn. wedle prawa budowlanego z 1974 r. Jednak co najmniej równie uprawniony na gruncie teorii prawa jest pogląd, że zdarzeniem prawnym w danym wypadku jest samowola polegająca nie tylko na rozpoczęciu, ale i kontynuowaniu budowy bez stosownego pozwolenia, i to pomimo świadomości, że jest to działanie bezprawne. Zakwestionowane przepisy odnoszą się bowiem do takiej sytuacji, w której na podstawie prawa budowlanego z 1974 r. wszczęto już postępowanie w sprawie. Wszczęcie postępowania mogło nastąpić albo z inicjatywy samego inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę albo z inicjatywy organu administracji dla przeciwdziałania samowoli budowlanej. W obu wypadkach inwestor wiedział - w pierwszym, bo sam wystąpił z odpowiednim wnioskiem dla zalegalizowania budowy, w drugim - bo został poinformowany przez wszczynający sprawę organ administracji - o popełnionej przez siebie samowoli budowlanej i wynikających stąd konsekwencjach prawnych przewidzianych w prawie budowlanym z 1974 r.
Tymczasem art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że konsekwencje te poniesione zostaną według nowego, bardziej rygorystycznego prawa. Tym samym przepisy, które weszły w życie 1 stycznia 1995 r. mają być stosowane do oceny zaistniałego i trwającego nadal zdarzenia, to znaczy samowoli budowlanej, jak i dla kształtowania stosunków prawnych już zawiązanych na podstawie prawa budowlanego z 1974 r. przez wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie. Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze podkreśla, że pojęcie samowoli budowlanej - jako relewantne przy rozstrzyganiu zgodności z Konstytucją art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. - nie wyczerpuje się w zdarzeniu polegającym na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania prawem wymaganego pozwolenia /lub decyzji ekwiwalentnej/ albo do usunięcia materialnych skutków samowoli. W tej sytuacji art. 103 zawiera przepisy mające być stosowane wobec zdarzenia wprawdzie zaistniałego uprzednio, lecz nadal trwającego, których kwalifikacja jako retroaktywnych jest zatem co najmniej wątpliwa.
Zarówno na gruncie nowej jak i dawnej ustawy samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji /na gruncie poprzedniej ustawy/. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące. Takie rozumienie zdarzenia prawnego jest zgodne z dotychczasową linią orzecznictwa TK /U 5/86, K 1/88, K 7/90/. Trybunał w cytowanych orzeczeniach podkreślał również, iż retroakcja nie występuje, gdy do tzw. zdarzeń ciągłych stosujemy ustawę dawną, ale tylko do momentu wejścia w życie ustawy nowej. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, iż z retroakcją na gruncie Prawa budowlanego mielibyśmy do czynienia, gdyby art. 48 należało stosować do zdarzeń, które przestały być samowolą budowlaną /np. ze względu na legalizację/.
Zakaz retroakcji nie jest jednak jedynym konstytucyjnym zakazem dotyczącym przepisów intertemporalnych adresowanym do ustawodawcy. TK w swych wcześniejszych orzeczeniach podkreślał, iż z zasady państwa prawnego, a w szczególności zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, by istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządem nowych przepisów /K 9/92 OTK 1993 poz. 6/. Dla realizacji powyższej dyrektywy istotne znaczenie ma sposób posługiwania się zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej. Trybunał podkreślał, iż domniemanie stosowania tej zasady wynika m.in. z faktu, iż ustawa nowa powinna pełniej odpowiadać woli prawodawcy. Za stosowaniem ustawy dawnej powinny więc przemawiać względy racjonalne związane z ochroną istotnych prawnie chronionych wartości. Z drugiej jednak strony zasada bezpośredniego działania ustawy nowej ma istotną wadę z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa. Może prowadzić do zaskoczenia adresatów norm nową regulacją prawną. W związku z powyższym na ustawodawcy ciąży obowiązek dokonywania zmian sytuacji prawnej obywatela, jeżeli jest to zmiana niekorzystna, z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniej vacatio legis /K 9/92 OTK 1993 poz. 6/.
W powyższej sprawie ocena zarzutu naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa zależy od ustalenia, czy ustawodawca posłużył się techniką bezpośredniego działania ustawy nowej w sposób spełniający powyższe wymagania.
TK, odrzucając zarzut niekonstytucyjnej retroakcji uwzględnił takie zbieżne z tą konkluzją poglądy na charakter przepisów art. 103 wypowiedziane w literaturze specjalistycznej /zob. Komentarz do prawa budowlanego, str. 192; T.Biliński, R.Dziwiński: Nowe prawo budowlane, Bydgoszcz 1994, str. 98/.
Nie podzieliwszy zarzutu bezprawnej retroakcji TK rozważył z kolei zgodność zakwestionowanych przepisów z innymi dyrektywami wynikającymi dla ustawodawcy z zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 1 przepisów konstytucyjnych, a w szczególności z zasadą umacniania zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez państwo prawa. Zasada umacniania - a co najmniej: nie osłabiania - zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa, mieszcząca się integralnie w zasadzie państwa prawnego, nie wyczerpuje się w zasadzie niedziałania prawa wstecz, choć ta ostatnia zasada stanowi - jak skonstatował TK w sprawie P 1/95 /OTK ZU 1995 nr 1 poz. 3/ - "istotny składnik" zasady zaufania obywateli do państwa.
Poddanie wcześniej na innej podstawie ustawowej ukształtowanych stosunków prawnych działaniu nowego i bardziej niekorzystnego dla obywateli prawa pozostaje w sprzeczności z Konstytucją wówczas, kiedy tego rodzaju konstrukcja prawna - niezależnie od uznania lub odrzucenia jej działania wstecznego - rażąco osłabia zaufanie obywatela do prawa, nie rekompensując tego skutku konieczną ochroną innych konstytucyjnie uznawanych wartości.
W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie ustawodawcy - jak ocenia TK - u dotkniętej nim grupy inwestorów istotnie osłabiło zaufanie do prawa, co w szczególności odnosi się do tych inwestorów, którzy wszczęli postępowanie zmierzające do legalizacji budowy. Prawo nie tylko bowiem zostało zmienione w sposób niekorzystny podczas trwania stosunków powstałych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, ale też nowe rygory mogą być zasadnie ocenione jako - co najmniej dla pewnej grupy inwestorów - nadmiernie surowe w stosunku do zamierzonego celu, co narusza również wywodzoną z zasady państwa prawnego - zasadą stosunkowości /proporcjonalności/; naruszenie powyższe jest tym bardziej oczywiste, że oderwany od oceny przesłanek materialnych nakaz przymusowej rozbiórki nabiera charakteru represji za uchybienie formalne, jakim była budowa rozpoczęta i ewentualnie kontynuowana bez wymaganego pozwolenia.
Niezgodność art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z konstytucyjną zasadą państwa prawnego polega zatem nie tylko na naruszeniu zasady zaufania obywateli do państwa, ale również na naruszeniu zasady proporcjonalności. Zasada proporcjonalności jest elementem składowym zasady państwa prawnego. Państwo prawne opiera się na założeniu racjonalności prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie proporcjonalności w procesie stanowienia prawa. Racjonalny prawodawca stanowi prawo sprawiedliwe, stąd w zasadzie sprawiedliwości należy też upatrywać podstaw obowiązywania zasady proporcjonalności /H.Schneider. Zur Verhältnismäßigkeits - Kontrolle inbesondere bei Gesetzen (w:) Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, cz.II pod red. Ch.Starck, Tübingen 1976, str. 393/.
Trybunał Konstytucyjny odwoływał się już w przeszłości do konstytucyjnej zasady proporcjonalności, przyjmując ją za podstawę swych rozstrzygnięć. Zdaniem TK z zasady tej wypływa, po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, po drugie, nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków, i po trzecie, wymóg zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. /K 11/94 OTK 1995 cz. I poz. 12 i K 10/95 OTK ZU 1995 nr 2 poz. 10/.
Zasada proporcjonalności w ujęciu szerokim szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Z powyższego wynika, iż jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu, to należy wybrać ten drugi /R.Alexy, Theorie der Grundrechte, Baden-Baden 1985, str. 100, por. też Lothar Hirschberg, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Göttingen 1981, str. 43 i nast./. Podobnie zasadę proporcjonalności definiuje się w nowszej polskiej literaturze przedmiotu. "W działalności organów prawodawczych (...) powinno się respektować tzw. wymaganie proporcjonalności /adekwatności/; spośród możliwych /i zarazem legalnych/ środków oddziaływania - napisała S.Wronkowska (w) Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, str. 74 - należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu".
Skoro ustawodawca przyjmuje, iż w stosunku do podmiotów, które zakończyły budowę przed 1 stycznia 1995 r., cele ustawy zostaną osiągnięte w oparciu o rozwiązania ustawy dawnej, to nie ma istotnego powodu, aby takie założenie odrzucić w stosunku do podmiotów, które przed tą datą budowy nie zakończyły. Regulacja prawna wszelkich zdarzeń będących w toku powinna uwzględniać fakt, iż pogorszenie istniejącej sytuacji prawnej adresata jest dla niego szczególnie uciążliwe, dlatego też ustawodawca powinien stosować środki prawne bardziej dolegliwe jedynie w sytuacji absolutnie koniecznej. Na gruncie art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z sytuacją taką nie mamy do czynienia. Osiągnięcie celu ustawy w stosunku do wszystkich, którzy w dniu jej wejścia w życie dopuścili się już samowoli budowlanej, jest możliwe w sposób wskazany w art. 103 ust. 2 prawa budowlanego. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż ustawodawca zastosował środek nieadekwatny do zakładanego celu, naruszając tym samym zasadę państwa prawnego, a zarazem zasadę sprawiedliwości społecznej.
Surowość konsekwencji wynikających z zastosowania art. 103 ust. 1 prawa budowlanego może być odczuta tym dotkliwiej przez zainteresowanych i tym łatwiej oceniona jako niesprawiedliwa, że równocześnie ustawodawca nakazał odstąpienie od stosowania tego środka w przypadku budów zakończonych przed 1 stycznia 1995 r. Na niespójność tego rozwiązania prawnego z zasadami sprawiedliwości zwrócono uwagę podczas sejmowej dyskusji w dniu 12 maja 1995 r. /zob.Stenogram str. 97/. TK przychyla się do tam wyrażonej oceny stwierdzając, że zakwestionowane przepisy kolidują także z zasadami sprawiedliwości społecznej, do których realizacji art. 1 przepisów konstytucyjnych zobowiązuje demokratyczne państwo prawne.
Poprzez nadanie zakwestionowanym przepisom ustawowym treści niezgodnej z art.1 przepisów konstytucyjnych ustawodawca naruszył jednocześnie sformułowany w art. 3 tych przepisów obowiązek organów państwa przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej. Pozostaje bowiem poza wszelką wątpliwością, że Sejm i Senat są organami państwa /w zakresie władzy ustawodawczej, jak dopowiada art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r./, zaś przepisy konstytucyjne utrzymane w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. są prawem Rzeczypospolitej Polskiej. TK podtrzymuje wcześniej wyrażone stanowisko, że cytowany art. 3 przepisów konstytucyjnych nakłada na organy ustawodawcze obowiązek formułowania przepisów w stanowionych ustawach w zgodności z przepisami konstytucji /zob.orzeczenia TK w sprawie K 15/91 - OTK 1992 cz. I poz. 8 oraz w sprawie P 1/95 - OTK 1995 cz. II poz. 26/.
Uchwalając zakwestionowane przepisy prawa budowlanego z 1994 r. o treści niezgodnej z art. 1 przepisów konstytucyjnych ustawodawca powyższego konstytucyjnego obowiązku nie dopełnił.
TK już wyraził wyżej wątpliwość co do przyjęcia w art. 103 ust. 2 zakończenia budowy za kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej inwestorów, którzy pod rządem poprzedniej ustawy dopuścili się samowoli budowlanej. Wątpliwości te nie są jednak na tyle wielkie, aby można było na ich podstawie uznać przyjęte przez ustawodawcę regulacje za naruszające zasadę równości praw obywateli sformułowaną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych w szczególności, gdy uwzględni się proceduralną dyrektywę domniemania zgodności ustawy z Konstytucją. Ustawodawca wyodrębniając grupę inwestorów-sprawców samowoli budowlanej, którzy zakończyli budowę /lub ją zalegalizowali/ przed dniem 1 stycznia 1995 r. i wyłączając wobec nich możliwość stosowania art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. stworzył zachętę dla wykorzystania przez wszystkich sprawców samowoli budowlanej okresu dostosowawczego dla dokończenia budowy oraz /lub/ jej zalegalizowania. Należy ponadto uwzględnić, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości praw nie ma charakteru absolutnego, może być - pod określonymi warunkami - ograniczana /zob. orzeczenia w sprawach K 6/89 - OTK 1989 poz. 7 oraz K 7/92 - OTK 1993 cz. I poz. 7/.
Zróżnicowanie w danym przypadku jest tym łatwiejsze do usprawiedliwienia, że odnosi się nie tyle do praw podmiotowych /uprawnień/ obywateli, co konsekwencji bezprawnego działania.
Z tych powodów TK nie stwierdził sprzeczności zakwestionowanych przepisów prawa budowlanego z 1994 r. z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Co do zarzutu niezgodności tych przepisów z art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, to TK utrzymał pogląd - wyrażony wcześniej w sprawie K 3/94 /OTK 1994 cz. II poz. 42/ - że art. 67 ust. 1 zawiera wytyczną polityki prawodawczej państwa, nakazującą organom wyposażonym w stosowne kompetencje umacnianie i rozszerzanie praw i wolności obywateli poprzez działalność prawodawczą ujmowaną w jej całokształcie i w dłuższych okresach. Natomiast nie należy upatrywać w nim ogólnego zakazu stanowienia takich aktów prawotwórczych, które ograniczałyby - z uwzględnieniem poszanowania dla konstytucyjnie chronionych wartości - realizacje poszczególnych uprawnień dla osiągnięcia racjonalnie uzasadnionych celów.
Utrzymując powyżej przytoczone rozumienie art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny stwierdził brak sprzeczności między zakwestionowanymi przepisami prawa budowlanego z 1994 r. a powołanym przepisem konstytucyjnym.
TK rozważył następnie kwestię zgodności art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. z art. 7 przepisów konstytucyjnych, ustanawiającym zasadę poręczenia i ochrony własności przez państwo. Gwarantowane przez państwo w akcie najwyższej mocy prawnej prawo własności nie ma - jak wcześniej ustalił Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 1/91 - OTK 1991 poz. 4 - charakteru prawa nieograniczonego /ius infinitum/. Jak wynika np. z art. 140 Kc prawa właścicielskie mogą być i bywają faktycznie ograniczane w interesie publicznym i w zgodności z Konstytucją przez ustawy. Dopuszczalność takiego ustawowego ograniczenia praw właścicielskich w sferze stosunków regulowanych prawem budowlanym potwierdził TK w sprawie P 6/92 - OTK 1993 cz. I poz. 8.
W przypadku art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. leżało bezspornie w rzeczywistym interesie publicznym, aby obiekty budowlane wznoszono zgodnie z prawem mającym na względzie bezpieczeństwo i wygodę nie tylko ich właścicieli i użytkowników, lecz wszystkich członków wspólnoty sąsiedzkiej, a przy tym z poszanowaniem tych jego przepisów, które nakazują - w interesie ogólnospołecznym - dbałość o należyte wykorzystanie i ukształtowanie terenu.
Ponadto TK nie mógł pominąć i tej okoliczności, że ograniczenie praw właścicielskich nastąpiło przede wszystkim w treści niekwestionowanego przez Wnioskodawców art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. zaś ograniczenie wynikające z przepisów art. 103 ma charakter wtórny i stąd samoistne podważenie jego zgodności z Konstytucją nie byłoby celowe, ani nawet możliwe. Ewentualne stwierdzenie niezgodności art. 103 z konstytucyjną zasadą ochrony własności prowadziłoby w tych warunkach do sytuacji paradoksalnej przez przyznanie konstytucyjnej ochrony inwestorom opóźnionym lub opieszałym a odmówienie jej innym, którzy budowę zakończyli - albo zalegalizowali przed 1 stycznia 1995 r.
Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności art. 103 prawa budowlanego z art. 7 przepisów konstytucyjnych.
Przedmiotem badania była także zgodność art. 103 prawa budowlanego z art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych, stanowiącym m.in., że Rzeczpospolita Polska dąży do poprawy sytuacji mieszkaniowej, rozwija i popiera różne formy budownictwa mieszkaniowego oraz dba o racjonalną gospodarkę zasobami mieszkaniowymi. Art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych był już uprzednio przedmiotem analizy dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny - w sprawie K 3/94 - OTK 1994 cz. II poz. 42 - który wówczas stwierdził, że wyznacza on w sposób ogólny kierunki polityki mieszkaniowej Państwa, jednak nie przyznaje sam z siebie praw podmiotowych obywatelom. Ponadto zauważyć należy, iż w żadnej sprzeczności z tak wyznaczonymi kierunkami polityki Państwa nie pozostają decyzje ustawodawcze zapewniające rozwijanie budownictwa mieszkaniowego w zgodności z interesem publicznym, rozumianym tak, jak podano wyżej w pkt 6 uzasadnienia; reglamentacja ustawowa budownictwa mieszkaniowego - o ile znajduje racjonalne uzasadnienia w ochronie rzeczywistego interesu publicznego - nie może być kwalifikowana jako niezgodna z art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych, ponieważ wyznacza społecznie uzasadnione ramy prawne działalności budowlanej.
TK nie stwierdził więc, aby art. 103 prawa budowlanego był niezgodny z tak rozumianym art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych.