Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium w (...) na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym na wstępie.
Pytanie to zostało postawione w następującym stanie faktycznym:
Na wniosek Biura Gospodarki Mieniem Miasta Rz., działającego w imieniu Gminy Miasta Rz., Prezydent Miasta Rz. pozytywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości, obejmujący działki położone w Rz. na osiedlu "P.-P.", jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "P.-P." w Rz., zatwierdzonego uchwałą nr VI/48/94 Rady Miasta Rz. z dnia 11 października 1994 r. /Dz.Urz.Woj. (...) nr 11 poz. 118/.
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że nowo powstałe działki są przeznaczone pod fragmenty terenu ulic N.S., J.B. i projektowanego ich przedłużenia do ul.K.B. w Rz. Działki położone po stronie południowej i północnej projektowanej ulicy będą zagospodarowane zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną postanowienia organ powołał przepis art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./.
Zażalenie na to postanowienie wnieśli właściciele nieruchomości objętych projektowanym podziałem: Stefania i Józef W., Grażyna G. oraz Aleksander K., kwestionując zasadność podziału nieruchomości.
W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyjaśnienia zagadnienia prawnego przedstawionego w pytaniu, a dotyczącego charakteru prawnego opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrażanej w formie postanowienia, w relacji do postępowania podziałowego. Usytuowanie tego przepisu w rozdziale ustawy regulującym podział nieruchomości sugeruje, iż postępowanie w sprawie o wydanie opinii jest częścią postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Przemawia za tym także przepis art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który uzależnia podział nieruchomości od jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Postanowienie wydane na tej podstawie ma charakter wiążący w postępowaniu o podział nieruchomości. Zdaniem Kolegium, "taka konstrukcja procesu podziałowego przemawia za jego jednorodnością". Wobec tego jednak powstaje pytanie, czy do postanowienia wyrażającego opinię co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego stosuje się przepisy art. 106 Kpa, skoro art. 106 Kpa dotyczy zajęcia stanowiska /wyrażenia opinii/ przez inny organ, podczas gdy opinię na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i decyzję na podstawie art. 96 ust. 1 tej ustawy wydaje ten sam organ. Kolegium zwróciło również uwagę na rozbieżne stanowisko w tej kwestii wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1998 r. SA/Rz 899/98 i z dnia 22 września 1998 r. I SA 547/98. W pierwszym z tych wyroków wyrażono pogląd, że opiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest częścią postępowania podziałowego. Natomiast w drugim wyroku przyjęto, że postępowanie dotyczące wydania opinii jest odrębne od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Wątpliwości w tym zakresie podniesiono także w literaturze przedmiotu.
W uzasadnieniu uchwały Kolegium zwrócono uwagę także na to, że może powstać wątpliwość co do zgodności tych przepisów z Konstytucją, skoro ten sam organ dwukrotnie, w postanowieniu i decyzji, rozstrzyga tę samą kwestię zgodności podziału z planem miejscowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedstawione do wyjaśnienia zagadnienie prawne dotyczy przede wszystkim kwestii procesowych związanych z podziałem nieruchomości w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym przepisami art. 93 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, zwanej dalej ustawą. Istota problemu tak jak został on przedstawiony w uchwale Kolegium, sprowadza się bowiem do tego, czy opinia o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego w formie postanowienia /art. 93 ust. 4 i 5 ustawy/ jest wydawana w toku postępowania o podział nieruchomości /w sprawie o podział nieruchomości/, czy też w osobnym postępowaniu, którego przedmiotem jest zaopiniowanie proponowanego podziału.
W rozdziale 1 działu III ustawy /art. 93 i następne/ mowa jest o "podziale nieruchomości" i "postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości", przy czym w art. 97 ustawy określa się, że to postępowanie może być wszczęte na wniosek określonych podmiotów albo w określonych przypadkach z urzędu. Przepisy materialnoprawne i procesowe zawarte w tym rozdziale stanowią zwartą całość i nie sposób znaleźć argumenty przemawiające za tym, że orzekanie o zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego następuje poza postępowaniem o podział nieruchomości. Nie może ulegać wątpliwości, że zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego jest podstawową przesłanką dopuszczalności podziału, o którym ostatecznie rozstrzyga decyzja o podziale lub orzeczenie sądu. To, że w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy zostało przyjęte unormowanie, iż wskazany organ opiniuje proponowany podział nieruchomości, wyrażając opinię w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, nie oznacza samo przez się, ze następuje to w odrębnej sprawie administracyjnej, poza postępowaniem o podział nieruchomości, której przedmiotem jest wyłącznie uzyskanie opinii co do proponowanego podziału. Wręcz przeciwnie, należy przyjąć, że gdyby celem ustawodawcy było wprowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału, taki tryb postępowania wymagałby wyraźnego uregulowania, poprzez wskazanie, na czyj wniosek może być wszczęte takie postępowanie oraz relacji takiego postępowania do postępowania w sprawie o podział nieruchomości.
Należy także mieć na uwadze, że przepis art. 93 ust. 4 ustawy, który stanowi, ze wójt, burmistrz albo prezydent miasta opiniuje zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, ma zastosowanie zarówno wówczas, gdy podziału nieruchomości dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, jak i w przypadku, gdy o podziale orzeka sąd, z tym że w tym przypadku opinia nie jest wyrażana w formie postanowienia /art. 96 ust. 2 ustawy/. Nie ulega zaś wątpliwości, że opinia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, w przypadku gdy o podziale orzeka sąd, jest wydawana w toku postępowania o podział nieruchomości. Nie można przyjąć założenia, że w sprawie o podział nieruchomości, opinia, o której mowa w art. 93 ust. 3 ustawy jest przedstawiana w tym postępowaniu, gdy o podziale orzeka sąd, natomiast gdy w sprawie o podział nieruchomości orzeka organ administracji, opinia ta jest wyrażana w odrębnej sprawie.
Powstaje oczywiście kwestia, jaki jest cel wydania opinii w formie postanowienia w toku postępowania w sprawie o podział nieruchomości, skoro zarówno wydanie postanowienia wyrażającego opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4, jak i wydanie decyzji w sprawie podziału nieruchomości należy do kompetencji tego samego organu /wójta, burmistrza albo prezydenta miasta/. Przyjęcie takiego rozwiązania można wytłumaczyć tym, że opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy istnieje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych.
Należy wreszcie mieć na uwadze, że w art. 100 ustawy Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Analiza wydanego na tej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wydawanych w tym postępowaniu /Dz.U. nr 25 poz. 130/ również prowadzi do wniosku, że opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy jest wyrażana w toku postępowania o podział nieruchomości.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości.
Do wyrażenia opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy nie ma z oczywistych względów zastosowania przepis art. 106 Kpa, albowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do takiej sytuacji gdy wydanie decyzji uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ /organ współdziałający/, niż organ właściwy do wydania decyzji /organ załatwiający sprawę/. Skoro zaś opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta i ten sam organ jest właściwy do wydania decyzji w sprawie o podział nieruchomości, to nie może być stosowany przepis art. 106 Kpa.
Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.