Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. uchwałą z dnia 8 czerwca 2000 r. (...), podjętą na wniosek składu orzekającego, przedstawił na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu następujące pytanie prawne:
Czy uchwała zarządu gminy, podjęta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli, czy też jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego?
Pytanie prawne zostało przedstawione w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Umową w formie aktu notarialnego z dnia 1 października 1998 r. Gmina Miasto Cz. oraz Krystyna i Marek R. ustanowili odrębną własność lokalu nr 37 mieszczącego się w budynku przy ul. P. 59/65 w Cz., który został im przez Gminę sprzedany wraz z udziałem w wysokości 0,009136 w częściach wspólnych budynku i innych urządzeniach, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali, z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste udziału w gruncie w tej samej wysokości. Z aktu notarialnego wynika, że Krystynie i Markowi R. udzielono, na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bonifikaty w wysokości 23.115 zł. W związku z tym nabywcy w tym samym akcie notarialnym zobowiązali się zapłacić zbywcy kwotę stanowiącą równowartość udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, jeżeli przed upływem dziesięciu lat od dnia nabycia, zbędą lokal lub wykorzystają go na inny cel niż mieszkalny oraz poddali się co do tego obowiązku rygorowi egzekucji stosownie do art. 777 par. 1 pkt 5 Kpc. W dniu 9 grudnia 1998 r. Krystyna i Marek R. sprzedali lokal nabyty od Gminy Lechowi i Elżbiecie B. Zarząd Miasta Cz. w dniu 26 lipca 1999 r., powołując się na art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 5, art. 11, art. 12 i art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podjął uchwałę nr 373/42/99 w sprawie zwrotu bonifikaty udzielonej Krystynie i Markowi R. przy zakupie lokalu mieszkalnego nr 37 w budynku przy ul. P. 59/65, z której wynika, że w związku ze sprzedażą przez nich nabytego od Gminy lokalu mieszkalnego osobom dla nich obcym, postanowiono zażądać zwrotu kwoty 24.562,18 zł stanowiącej równowartość udzielonej bonifikaty po dokonaniu jej waloryzacji. Pismem z dnia 3 grudnia 1999 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 25 kwietnia 2000 r. sporządzonym na skutek wezwania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Krystyna i Marek R. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. za pośrednictwem Zarządu Miasta Cz. o uchylenie tej uchwały. Z pism tych wynika, iż uznają oni uchwałę Zarządu Miasta Cz. za decyzję administracyjną /dosłownie twierdzą, iż "nosi ona znamiona decyzji administracyjnej"/ i zarzucają, iż podejmując ją naruszono art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, a także, że podczas prowadzenia negocjacji wprowadzono ich w błąd, nie wspominając najpierw o konieczności zwrotu bonifikaty, następnie zaś, po zwróceniu uwagi na zapis w protokole uzgodnień mówiący o konieczności zwrotu bonifikaty, wyjaśniając, iż "nie zdarzyło się", aby sprzedający żądał jej zwrotu. Nadto w dniu 20 kwietnia 2000 r. Marek R., na wezwanie Kolegium, oświadczył, iż jego pismo z dnia 3 grudnia 1999 r. jest odwołaniem od uchwały Zarządu Miasta Cz. z dnia 26 lipca 1999 r. Oświadczenie to zostało utrwalone na piśmie przez pracownika Kolegium i podpisane przez Marka R. Rozpoznając sprawę wywołaną wniesionym odwołaniem, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. przedstawił w dniu 30 maja 2000 r. pełnemu składowi tego Kolegium wniosek o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem, czy uchwała zarządu gminy, podjęta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli, czy też jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego?
Uzasadniając wniosek skład orzekający Kolegium przedstawił stan faktyczny sprawy oraz argumentację mającą uzasadniać istnienie wątpliwości wyrażonych w pytaniu. Stwierdzono, że przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/, obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r., stanowi, że właściwy organ może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia, zbył lub wykorzystał nieruchomość na inne cele niż wymienione w art. 68 ust. 1 pkt 1-3 lub przed upływem 5 lat na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 7 tego artykułu, przy czym nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej. Zastosowanie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "może żądać" rodzi, zdaniem składu orzekającego Kolegium, wątpliwość co do charakteru prawnego czynności podjętej przez Zarząd Miasta Cz. Wydaje się bowiem, że czynność prawna zarządu gminy podjęta na podstawie wymienionego przepisu może mieć charakter zarówno czynności cywilnoprawnej, jak i czynności administracyjnej.
Według składu orzekającego Kolegium za przyjęciem poglądu, iż jest to czynność cywilnoprawna może przemawiać to, że umowa sprzedaży lokalu mieszkalnego z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste udziału w gruncie jest zawierana w formie aktu notarialnego. Skoro z umowy sprzedaży lokalu wynika uprawnienie gminy do skorzystania z możliwości żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, to można by przyjąć, że uchwała Zarządu z dnia 26 lipca 1999 r. jest formą wyrażenia oświadczenia woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Zatem oznaczać to może, że w przypadku gdy zobowiązani nie zwrócą dobrowolnie udzielonej im bonifikaty, zarządowi miasta przysługuje roszczenie cywilne dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Na poparcie tego stanowiska można podnieść, zdaniem składu orzekającego Kolegium, również to, że ustawodawca konstruując przepis art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie użył w nim sformułowania "może żądać w formie decyzji", chociaż w innych przepisach tej ustawy używa takiego zwrotu /np. art. 98 ust. 4, art. 145 ust. 1/. Brak zatem wyraźnego wskazania w tym przepisie trybu dochodzenia roszczeń określonych w art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami na drodze administracyjnej, powinno przemawiać za przyjęciem stanowiska, iż do rozstrzygania sporów powstałych na tym tle właściwa jest droga postępowania przed sądem cywilnym. Skład orzekający Kolegium zauważył też, że konstrukcja omawianego przepisu jest podobna do konstrukcji art. 29 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, zgodnie z którym zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości nabytych od gminy mógł żądać, aby właściciel przeniósł własność nabytej działki na rzecz gminy w przypadku np. niedotrzymania terminu zabudowy działki, który został określony w umowie. W razie sporu przepis ten dawał gminie podstawę do wystąpienia do sądu cywilnego z odpowiednim roszczeniem. Przedstawiony pogląd, zdaniem składu orzekającego Kolegium, znajduje uzasadnienie m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 1993 r. III CZP 19/93 /OSNCP 1993 nr 9 poz. 156/, w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 1993 r. III CZP 105/93 /OSNCP 1994 nr 3 poz. 57/, w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1995 r. I SA 1372/95 /Wspólnota 1996 nr 19 str. 26/ oraz w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 14/98 /ONSA 1999 Nr 2 poz. 47/.
Za przyjęciem odmiennego poglądu, a mianowicie, że podjęte w omawianej uchwale stanowisko Zarządu Miasta w przedmiocie żądania zwrotu udzielonej bonifikaty jest rozstrzygnięciem administracyjnym może przemawiać, zdaniem składu orzekającego Kolegium, przede wszystkim to, że udzielenie tej bonifikaty ma charakter indywidualny, gdyż jej wysokość wynika z treści protokołu z rokowań oraz zawartej umowy sprzedaży lokalu. Należałoby zatem przyjąć, że uchwała Zarządu Miasta rozstrzyga w istocie indywidualną sprawę w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa, zgodnie z którym przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. Zdaniem składu orzekającego Kolegium w niniejszej sprawie mamy do czynienia zarówno z konkretnie oznaczoną stroną, jak też z konkretnym obowiązkiem polegającym na zobowiązaniu do zwrotu udzielonej bonifikaty. Zastosowanie przez ustawodawcę zwrotu "może żądać" wskazywałoby też, iż podjęta przez Zarząd Miasta uchwała jest rozstrzygnięciem administracyjnym o charakterze uznaniowym. Przedstawiony pogląd znajduje, zdaniem składu orzekającego Kolegium, oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 26 listopada 1991 r. SA/Wr 1010/91 /ONSA 1992 Nr 1 poz. 10/ stwierdzono, że jeżeli przedmiotem uchwały zarządu gminy jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach indywidualnych jednostki, to uchwała ta jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 12 listopada 1998 r., II SA/Wr 1516/98 stwierdzono, że uchwała organu kolegialnego podjęta w celu załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej nie jest osobną prawną formą działania administracji publicznej, odrębną od innych prawnych form działania, lecz stanowi akt administracyjny indywidualny i ma wszelkie jego cechy szczególne. Uchwała taka, podjęta w zakresie spraw, o których mowa w art. 1 pkt 1 Kpa, jest decyzją administracyjną i poddana jest temu samemu reżimowi proceduralnemu, co decyzje organów jednoosobowych.
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz., podzielając wniosek składu orzekającego oraz jego uzasadnienie, podjął uchwałę, którą postanowił zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na przedstawione pytanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uzasadniając uchwałę pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wskazał co prawda w jaki sposób rozstrzygnięcie sprawy zależy od odpowiedzi na przedstawione pytanie, jednakże uznać należy, iż warunek ten, w części dotyczącej wątpliwości, czy przedmiotowa uchwała jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, został spełniony. Uznanie bowiem, że uchwała Zarządu Miasta Cz. z dnia 26 lipca 1999 r., od której Marek i Krystyna R. wnieśli odwołanie, jest decyzją administracyjną skutkować będzie podjęciem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 Kpa lub postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania /art. 134 Kpa/.
W sprawie występuje wątpliwość prawna dotycząca charakteru prawnego podjętej przez Zarząd Miasta Cz. uchwały. Sformułowanie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, może bowiem skłaniać do poglądu, iż zawarto w nim uprawnienie dla organu administracji publicznej /starosty, zarządu gminy, zarządu powiatu i zarządu województwa - art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa/ do podjęcia władczego rozstrzygnięcia o konkretnych prawach lub obowiązkach nie podporządkowanego mu, indywidualnie oznaczonego podmiotu, czyli do wydania decyzji administracyjnej. Podjęcie zaś decyzji administracyjnej przez organ kolegialny /np. zarząd miasta/ przybiera formę uchwały, co z kolei przy oczywistym założeniu, że o tym czy określone działanie organu administracji publicznej jest decyzją administracyjną nie decyduje przyjęta przez ten organ nazwa aktu lecz treść przepisu prawa materialnego, może prowadzić do wniosku, iż podjęta w sprawie uchwała Zarządu Miasta Cz. jest właśnie decyzją administracyjną.
Z tak zarysowanej wątpliwości wynika, że odpowiedź na pytanie, czy uchwała podjęta przez zarząd miasta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest decyzją administracyjną, zależy od tego, czy przepis ten nadaje temu organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji administracyjnej.
Z przepisu art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można wyinterpretować normę, według której organ administracji publicznej może żądać od podmiotu, który nie jest mu podporządkowany, spełnienia określonego obowiązku, a mianowicie zapłaty odpowiedniej kwoty pieniężnej. Zauważyć jednakże należy, że art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jednym z wielu przepisów zawartych w tej ustawie, który reguluje umowę sprzedaży nieruchomości. Jest on umieszczony w rozdziale 8 działu II tej ustawy zatytułowanym "Ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości". Pozostaje on w ścisłym związku z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym właściwy organ, po spełnieniu określonych warunków, może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości. Zatem przewidziane w nim żądanie zwrotu udzielonej bonifikaty jest niczym innym, jak żądaniem zwrotu części ceny. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że przepis ten wraz z innymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomości reguluje sprzedaż nieruchomości.
Sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym /art. 1 Kc i art. art. 535 - 602 Kc/. Wobec tego sprawa dotycząca zwrotu udzielonej bonifikaty jest, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 Kpc, sprawą cywilną. W konsekwencji stwierdzić należy, że winna ona być rozpoznana w postępowaniu sądowym, chyba że przepis szczególny przekazał ją do rozpoznania innemu organowi /art. 2 par. 3 Kpc/.
Brak jest jednoznacznego przepisu szczególnego, który przekazywałby rozpoznanie sprawy żądania zwrotu udzielonej bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości do rozpoznania innemu niż sąd organowi, w szczególności zaś zarządowi miasta. Użyte w art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowanie "właściwy organ może żądać" nie może być uznane za normatywny przejaw przekazania tej sprawy do rozpoznania zarządowi miasta, który w myśl art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami mieści się w pojęciu "właściwy organ" w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Sformułowanie "może żądać" jest typowym normatywnym wyrazem roszczenia cywilnoprawnego. Zostało ono użyte w takich przepisach jak art. 222 par. 1 Kc, art. 353 par. 1 Kc, czy art. 394 par. 1 Kc, których cywilnoprawny charakter, wobec umieszczenia ich w Kodeksie cywilnym /art. 1 Kc/, nie budzi wątpliwości. W art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez użycie zwrotu "właściwy organ może żądać zwrotu kwoty równej (...)" dano wyraz uprawnieniu sprzedawcy nieruchomości, który z tej racji, że jest osobą prawną działa poprzez swój organ, którym stosowanie do art. 11 ust. 1 tej ustawy jest zarząd jednostki samorządu terytorialnego, do domagania się od nabywcy zapłaty odpowiedniej kwoty tytułem ceny sprzedaży.
W przepisie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami również użyto sformułowania "właściwy organ może żądać" w odniesieniu do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten określa roszczenie właściciela nieruchomości o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, którego można dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie uprawnienie organu do rozwiązania umowy w drodze decyzji administracyjnej /G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Marmaj, E. Mzyk, R. Źróbek Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanie drugie, Zielona Góra 2000, tom I, str. 236/.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie trafnie wskazało, że ilekroć w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nadaje organowi uprawnienie do rozstrzygnięcia sprawy poprzez podjęcie decyzji administracyjnej czyni to wyraźnie /np. art. 63 ust. 4, art. 98 ust. 4, art. 145 ust. 1 tej ustawy/. Co prawda, brak w przepisie sformułowania wprost mówiącego o przekazaniu sprawy do rozstrzygnięcia organowi administracji publicznej w drodze wydania decyzji administracyjnej nie przesądza o tym, iż sprawa w tej drodze nie może być załatwiona, to jednak dla przyjęcia, iż organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej musi być wyraźne stwierdzenie, np. przez wystarczające określenie w przepisie prawa materialnego jego kompetencji w formie czasownikowej /zezwala, przydziela, stwierdza/. W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 /ONSA 2000 Nr 2 poz. 54/. Wówczas, gdy sprawa dotycząca stosunku cywilnoprawnego ma być rozpoznana nie na drodze postępowania przed sądem powszechnym, lecz poprzez wydanie decyzji administracyjnej musi to być wyraźnie w przepisie prawa materialnego zaznaczone. Art. 2 Kpc zawiera bowiem zasadę domniemania rozpoznania sprawy ze stosunku z zakresu prawa cywilnego przez sądy powszechne /por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 14/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 47/. W stanie prawnym będącym podstawą powstania wątpliwości prawnej sprawa o zwrot bonifikaty nie została przekazana do załatwienia przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej.
Za przyjęciem, iż przedmiotowa uchwała nie jest decyzją administracyjną przemawia też fakt, iż odchodzi się od administracyjnoprawnych form regulacji stosunków prawnych związanych z gospodarką nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Wystarczy wspomnieć o odstąpieniu jeszcze w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ od dwustopniowego systemu sprzedaży nieruchomości lub ustanawiania użytkowania wieczystego gruntu, w którym zawarcie umowy było poprzedzone wydaniem odpowiedniej decyzji właściwego organu administracji publicznej.
Wskazać też należy, iż przyjęcie, że uchwała podjęta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest decyzją administracyjną nie tylko, że nie ogranicza możliwości ochrony interesów słabszej ekonomicznie w tym stosunku prawnym strony umowy sprzedaży /nabywcy/, lecz zakres tej ochrony zwiększa. Przyjęcie, iż sprawa dotycząca zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, winna być rozpoznana na drodze postępowania sądowego sprawia, iż sprzedawca będzie zmuszony w razie sporu wystąpić z powództwem o zapłatę. Jeżeli zaś tak jak w tej sprawie, będącej podstawą przedstawionego pytania, nabywca poddał się w akcie notarialnym egzekucji, będzie mógł się bronić przed niezasadnym żądaniem zapłaty występując z powództwem przeciwegzekucyjnym. Zakres orzekania sądu powszechnego obejmuje rozpoznanie sprawy jako takiej i jej końcowe załatwienie, podczas gdy sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi wydaje jedynie orzeczenie kasacyjne.
Przytoczone w uzasadnieniu pytania prawnego argumenty mające przemawiać za przyjęciem, iż uchwała podjęta przez zarząd gminy na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest w istocie decyzją administracyjną, gdyż faktycznie rozstrzyga indywidualną sprawę w tym znaczeniu, że dotyczy indywidualnie oznaczonego podmiotu i konkretnych obowiązków, nie są przekonywujące. Podwójna konkretność jest uniwersalną cechą stosowania prawa i nie odnosi się tylko do prawa administracyjnego. Np. wyrok sądu rozstrzygający sprawę cywilną też dotyczy indywidualnie oznaczonych podmiotów i ustala ich konkretne prawa i obowiązki. Jeżeli zaś chodzi o powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, to nie można odmówić trafności wyrażonym tam poglądom, które można sprowadzić do tezy, iż uchwała organu kolegialnego rozstrzygająca w sposób władczy i jednostronny o prawach i obowiązkach innego podmiotu może być decyzją administracyjną. Zastrzec jednakże należy, iż uchwała organu kolegialnego jest tylko wówczas decyzją, gdy przepis prawa materialnego nadaje organowi kolegialnemu uprawnienie do załatwienia sprawy w takiej formie. Wyraźnie to zaznaczono w uzasadnieniu powołanego przez Kolegium wyroku NSA z dnia 26 listopada 1991 r., SA/Wr 1010/91. W wyroku NSA z dnia 12 listopada 1998 r., II SA/Wr 1516/98 pominięto zaś materialnoprawne podstawy działania organu administracyjnego, co wywołało, jak się wydaje, trafną krytykę tego orzeczenia /por. Józef Kremis: glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1998 r. - OSP 1999 z. 9 poz. 165/.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że na pytanie, czy uchwała zarządu gminy, podjęta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, należy udzielić odpowiedzi negatywnej.
Odpowiedź, iż uchwała zarządu gminy, podjęta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest decyzją administracyjną jest wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy, będącej podstawą przedstawienia pytania prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie. Rozstrzygnięcie tej sprawy przez Kolegium nie zależy natomiast od wyjaśnienia, czy uchwała ta ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli. Samorządowe kolegia odwoławcze, stosowanie do art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W takiej sytuacji istotne jest ustalenie, czy akt, od którego wniesiono odwołanie jest decyzją administracyjną w sprawie indywidualnej rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Dla rozpoznania sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze nie jest natomiast istotne, czy akt, od którego wniesiono odwołanie, jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.