Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), działając na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, podjął w dniu 19 października 1998 r. uchwałę w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi przedstawionymi w sentencji uchwały.
Pytania prawne zostały przedstawione w następującym stanie faktycznym spraw:
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 31 sierpnia 1998 r. /nr UAN-SM-7333/278/98/ odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej szczegółowo zasady podziału zajętego pod budowę osiedla mieszkaniowego "R.P." w P., pozostającego w użytkowaniu wieczystym (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "R.P.". W uzasadnieniu decyzji podał, że aby proponowany projekt podziału nieruchomości mógł być pozytywnie zaopiniowany, musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera w swej treści szczegółowych zasad podziału, to brak jest podstaw do ich ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie tych zasad i warunków w drodze decyzji - z pominięciem planu zagospodarowania przestrzennego - byłoby rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono również, że umieszczenie w pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu takich elementów, jak wydzielenie ulic, placów, dróg publicznych, terenów dla realizacji celów publicznych, linii rozgraniczających tereny miejskiej infrastruktury technicznej, jest jednocześnie ustaleniem obszarów przewidzianych do realizacji lokalnych celów publicznych, a dla takich obszarów zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od tej decyzji (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa "R.P." w P. podała, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera szczegółowych zasad podziału nieruchomości, to podział ten powinien być dokonany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez konieczności opracowania nowego planu.
Rozpatrując to odwołanie, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) postanowił zwrócić się do pełnego składu tego Kolegium o podjęcie uchwały w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym o treści, która bez zmian została zawarta w uchwale z dnia 19 października 1998 r.
Kolegium podało, że wątpliwości prawne w toku rozstrzygania sprawy powstały w związku z treścią art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, w myśl którego zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane powinny być regulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, i art. 93 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, który zezwala na określenie warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości.
Zdaniem Kolegium, ze względu na obszar działek, sposób ich zagospodarowania oraz rozmaitość funkcji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oprócz ustalenia zasad podziału, musiałaby w niniejszej sprawie zawierać równocześnie uregulowania dotyczące wydzielenia ulic, placów, dróg publicznych, terenów dla realizacji celów publicznych, linii rozgraniczających tereny miejskiej infrastruktury technicznej, a są to zadania właściwe dla obszarów, na których realizuje się lokalne cele publiczne. W takiej sytuacji obowiązkowe jest przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego. Jeżeli plan miejscowy jest, lecz nie zawiera właściwej regulacji dla obszaru, na którym przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych, powstaje konieczność zmiany tego planu, którą należy potraktować na równi z uchwaleniem planu miejscowego, albowiem zmiana planu miejscowego następuje według tej samej procedury co jego uchwalenie /art. 12 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Ze względu na sposób zagospodarowania gruntów osiedla "R.P.", w planie miejscowym, zmienionym na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powinny być szczegółowo określone zasady i warunki podziału. Uwzględniając to, Kolegium wyraziło pogląd, że niewłaściwe jest stanowisko, iż brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określającej zasady podziału nieruchomości ze względu na konieczność ustalenia tych zasad w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albowiem spowodowałoby to konieczność uruchomienia procedury prawodawczej, jaką jest uchwalenie i zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej.
Wątpliwości Kolegium dotyczą również treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określającej zasady podziału nieruchomości. W ocenie Kolegium art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi uzupełnienie rozwiązań przyjętych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przepis ten wprowadza fakultatywny element decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jakim jest ustalenie warunków podziału. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą można wydać na wniosek zainteresowanego /art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, powinna zawierać elementy określone w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i w art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc powyższe rozważania na temat treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do niniejszej sprawy, Kolegium zajęło stanowisko, że złożenie wniosku, jak również wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest bezprzedmiotowe. albowiem nieruchomość, która ma być przedmiotem podziału, została już zabudowana. Właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu legalnie zagospodarowanego nie ma potrzeby ani możliwości wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu. Zdaniem Kolegium, najkorzystniejsze dla praktyki byłoby przyjęcie poglądu, że art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w zakresie ustalenia warunków podziału nieruchomości, gdy już została wydana decyzja o warunkach zabudowy.
Uzasadniając pytanie trzecie, Kolegium związało je z sytuacją, gdy nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i zwróciło uwagę na kwestię, czy podstawę do wydania postanowienia opiniującego proponowany podział w myśl art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogłaby stanowić również decyzja lokalizacyjna, plan realizacyjny /projekt zagospodarowania terenu/ i decyzja o pozwoleniu na budowę, albowiem akty te zawierają ustalenia dotyczące przebiegu linii podziału danego terenu na poszczególne działki i musiały zostać opracowane z uwzględnieniem postanowień planu miejscowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istota przedstawionych pytań prawnych sprowadza się do interpretacji przepisu art. 93 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, zwanej dalej ustawą, a w szczególności do rozstrzygnięcia kwestii, czy przepis ten może stanowić podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określenia zasad i warunków podziału nieruchomości w sytuacji, gdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa zasad podziału, przy przyjęciu przez Kolegium założenia, że istnieje obowiązek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 95 poz. 415 ze zm./, zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu z uwagi na to, że teren, który ma być objęty podziałem znajduje się na obszarze, w stosunku do którego przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych.
Przed przystąpieniem do rozważenia przedstawionych zagadnień prawnych, zwrócić jednak należy uwagę, że przyjęte przez Kolegium założenie, że istnieje konieczność zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na to, że dla obszaru, który ma być przedmiotem podziału przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych nie znajduje jednoznacznego odzwierciedlenia w aktach sprawy. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo dla obszaru, na którym przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 3 tej ustawy zadaniem dla realizacji celów publicznych jest każda działalność państwa lub gminy, wynikająca z ustaw, o ile wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i jest finansowana w całości lub części z budżetu państwa lub gminy. Zakres działania gminy określa art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Z akt sprawy, a w szczególności z przedłożonego projektu podziału, który w zasadzie ogranicza się do podziału nieruchomości na poszczególne działki i wyznaczenia dróg o charakterze wewnętrznym nie wynika, iż dla obszaru tego przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych. To, czy dla danego obszaru przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych, czy też nie, może rozstrzygać - i to w miarę potrzeby - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Brak takich ustaleń w obowiązującym planie w odniesieniu do gruntów prywatnych z reguły wskazuje, że na tym terenie nie została przewidziana realizacja celów publicznych.
Przepis art. 93 ust. 6 ustawy zezwala na określenie warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości. Zatem przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną do określenia warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozważenia natomiast wymaga kwestia, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podjęta w związku z art. 93 ust. 6 ustawy może ograniczać się wyłącznie do warunków podziału. To, że art. 93 ust. 6 ustawy stanowi podstawę do orzekania o warunkach podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, iż tym samym są wyłączone przepisy ustawy o zagospodarowaniu regulujące wydawanie takich decyzji. Skoro ustalenie warunków podziału nieruchomości ma nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to decyzja taka, poza ustaleniem warunków podziału nieruchomości powinna zawierać te wszystkie elementy, których określenie w takiej decyzji jest konieczne z uwagi na zamierzoną zmianę zagospodarowania terenu. Zatem art. 93 ust. 6 ustawy może stanowić podstawę do określenia warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zostaną również spełnione warunki do jej wydania określone w ustawie o zagospodarowaniu. Za takim poglądem przemawia przede wszystkim to, że skoro ustawodawca nakazuje ustalenie warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to tym samym przesądza, że ustalenie warunków podziału staje się elementem sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. To zaś jaki jest przedmiot i zakres takiej sprawy, wynika przede wszystkim z zamierzeń osoby dysponującej terenem co do sposobu zmiany zagospodarowania terenu.
Właściciel nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego ma prawo do zagospodarowania terenu, w tym do dokonania jego podziału /art. 3 ustawy o zagospodarowaniu/. Przesłanką materialnoprawną podziału nieruchomości jest zgodność tego podziału z ustaleniami planu miejscowego albo inaczej sprawę ujmując brak sprzeczności z ustaleniami planu. Jeżeli więc proponowany podział nieruchomości, który zmierza do zmiany zagospodarowania terenu, nie jest sprzeczny z planem i innymi przepisami, wnioskodawca, a przede wszystkim właściciel nieruchomości ma prawo oczekiwać ustalenia warunków podziału uwzględniających proponowany podział. W myśl art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu wniosek zainteresowanego powinien zawierać między innymi określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskodawca jest zobowiązany określić rodzaj inwestycji lub inny sposób zagospodarowania terenu.
W przypadku, gdy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa szczegółowo zasad podziału nieruchomości, osoba zainteresowana podziałem nieruchomości jest zobowiązana przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalającą warunki podziału nieruchomości. Wynika to jednoznacznie z treści przepisu par. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. nr 25 poz. 130/, który stanowi, że do wniosku o podział nieruchomości należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadkach o których mowa w art. 93 ust. 6 i art. 94 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze odrębność postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości oraz to, że art. 93 ust. 6 ustawy nie zawiera jakichkolwiek odmiennych unormowań poza odesłaniem w zakresie ustalenia warunków podziału nieruchomości do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należało dojść do wniosku, że do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której ustalane są warunki podziału nieruchomości, będą miały zastosowanie przepisy ustawy o zagospodarowaniu. Oczywiście w takim tylko zakresie, w jakim jest to niezbędne ze względu na zamierzenie właściciela co do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalenia warunków podziału nieruchomości będzie zbadanie przesłanek do wydania tej decyzji określonych w ustawie o zagospodarowaniu. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wymagane w razie zmiany zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowy. Każda zmiana zagospodarowania terenu - nie tylko jego zabudowa, czy też rozbudowa istniejących budynków - wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem zrealizowanie inwestycji na danym terenie nie wyklucza możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli dochodzi do zmiany jego zagospodarowania. Zmiana zagospodarowania terenu zabudowanego następuje również w sytuacji, gdy następuje jego podział przez wyodrębnienie nowych nieruchomości, a zwłaszcza gdy w następstwie podziału następuje wydzielenie dróg wewnętrznych, placów itp.
Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, że w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera szczegółowych zasad podziału nieruchomości, a nieruchomość nie znajduje się na obszarze, na którym plan przewiduje zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych, art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi samodzielną podstawę prawną do określenia warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem przepisów rozdziału 4 ustawy o zagospodarowaniu.
Wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na pytanie pierwsze i drugie sprawia, że bezprzedmiotowe staje się udzielenie odpowiedzi na pytanie trzecie. Skoro bowiem, w sytuacji gdy plan miejscowy nie zawiera szczegółowych zasad podziału nieruchomości, warunki podziału nieruchomości powinny być ustalane w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie powstaje problem orzekania w postępowaniu podziałowym na podstawie innych aktów niż plan miejscowy i decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Również Kolegium dostrzega problem prawny przedstawiony w pytaniu trzecim jedynie w przypadku, gdyby z uwagi na wykonaną już zabudowę terenu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania było niedopuszczalne.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że opinię, o której mowa w art. 93 ust. 5 ustawy wydaje się w sprawie o podział nieruchomości. Natomiast sprawa rozpoznawana przez Kolegium, w której wystąpiono z tym pytaniem dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalenia warunków podziału nieruchomości i jest sprawą odrębną. Zatem rozstrzygnięcie tej sprawy nie zależy od odpowiedzi na to pytanie.
Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.