Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego zawartego w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2000 r., podjął w dniu 14 kwietnia 2000 r. uchwałę w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Przedstawione wątpliwości prawne powstały w toku rozpoznawania sprawy, której stan faktyczny jest następujący:
Decyzją Starosty E. z dnia 26 lipca 1999 r. dokonano rejestracji samochodu osobowego marki Nissan Almera 1,6 o numerze nadwozia (...) na nazwisko Artur W. i Robert C. pod numerem rejestracyjnym (...) i wydano dowód rejestracyjny. W dniu 27 lipca 1999 r. na wniosek strony dokonano w dowodzie rejestracyjnym tego pojazdu zmiany wpisu dotyczącego rodzaju i przeznaczenia pojazdu, z samochodu osobowego na samochód ciężarowy specjalizowany.
Pismem z dnia 15 grudnia 1999 r. Zastępca Naczelnika Urzędu Skarbowego w E. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty E. z dnia 27 lica 1999 r., gdyż zamontowanie kasety w przegrodzie bagażowej samochodu doprowadziło do pozornej zmiany rodzaju pojazdu, a tym samym podstawy do ubiegania się przez kolejnego nabywcę pojazdu o zwrot podatku VAT.
Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji skład orzekający Kolegium postanowieniem z dnia 18 stycznia 2000 r. wystąpił do pełnego składu Kolegium o zwrócenie się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytoczonym pytaniem prawnym, ponieważ od wyjaśnienia tego zagadnienia prawnego zależy rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia w szczególności zwrócono uwagę, że zarówno w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, jak i obecnie, tryb i warunki rejestracji pojazdów regulują przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 59 poz. 632 ze zm./. Stosownie do art. 78 ust. 2 pkt 2 tej ustawy właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić, w terminie nie przekraczającym 30 dni, starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającej zmiany danych umieszczonych w dowodzie rejestracyjnym. Zgodnie natomiast z par. 14 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku zawiadomienia o zmianie innych danych technicznych pojazdu /tj. poza wymianą podwozia, nadwozia lub silnika/ zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym, do zawiadomienia dołącza się dokument /dokumenty/ potwierdzający, że dokonane zmiany są zgodne z przepisami określającymi warunki techniczne pojazdów. Nie wiadomo, czy takim dokumentem jest tylko ocena stacji diagnostycznej, czy też wyciąg ze świadectwa homologacji stanowiący podstawę do wpisania danych technicznych pojazdu przy jego pierwszej rejestracji /par. 2 ust. 6/ albo zaświadczenie o pozytywnym wyniku badań technicznych pojazdu. Pojęcia te nie są tożsame, chociaż łączą się z danymi i warunkami technicznymi pojazdu. Spełnianie przez pojazd parametrów innego typu pojazdu nie ma decydującego znaczenia, ponieważ homologacja dotyczy konkretnego typu pojazdu, w którym mieści się pojęcie jego rodzaju i przeznaczenia. Wynikający z art. 68 ust. 2 ustawy obowiązek uzyskania świadectwa homologacji również przez podmiot dokonujący montażu lub zabudowy pojazdu winien odnosić się także do stanu faktycznego tej sprawy, gdzie chodzi o przekwalifikowanie rodzaju i przeznaczenia pojazdu. Jeżeli zgodnie ze świadectwem homologacji samochód został po raz pierwszy zarejestrowany jako osobowy, to po zamontowaniu w nim kasety i zakwalifikowaniu go przez stację diagnostyczną jako samochodu ciężarowego specjalizowanego o ładowności 500 kg powstaje sprzeczność z zapisem w świadectwie homologacji, której nie można usunąć w innym trybie.
Jednocześnie skład orzekający Kolegium podkreślił, że obowiązku dołączenia dokumentów przy rejestracji pojazdu, określonych w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy i par. 2 ust. 6 rozporządzenia, nie można egzekwować wprost przy zmianie danych technicznych pojazdu. Ponadto według obowiązującego w dacie wydania decyzji starosty par. 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów /Dz.U. 1996 nr 155 poz. 772/ obowiązek uzyskania świadectwa homologacji przez producentów i importerów pojazdów nie dotyczy pojazdu wyprodukowanego lub sprowadzonego z zagranicy w ilości jednej sztuki rocznie; tym bardziej nie można żądać takiego dokumentu od właściciela. Taka wykładnia prowadzi jednak - jak w rozpoznawanej sprawie - do sytuacji, w której wspólnicy spółki cywilnej prowadzący działalność gospodarczą w zakresie usług branży samochodowej nabywają różne samochody, po kilka sztuk tej samej marki, następnego dnia je rejestrują jako osobowe, a kolejnego dnia po przerejestrowaniu na ciężarowe sprzedają i występują do urzędu skarbowego o zwrot podatku VAT.
Przedstawione wątpliwości i argumentację składu orzekającego podzielił w całości pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zamieszczając je w uzasadnieniu uchwały z dnia 14 kwietnia 2000 r. zawierającej sformułowane pytanie prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty E. z dnia 27 lipca 1999 r. o dokonaniu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu zmiany jego rodzaju i przeznaczenia z samochodu osobowego na ciężarowy i dlatego odpowiedź na sformułowane pytanie musi uwzględniać stan prawny istniejący w dniu 27 lipca 1999 r.
W obowiązujących wówczas aktach prawnych nie było pełnej definicji homologacji. W encyklopedycznych wydawnictwach rozumie się przez nią próby sprzętu - zwłaszcza prototypów - przeprowadzane po próbach fabrycznych przez powołany do tego celu państwowy organ opiniodawczo-badawczy w celu sprawdzenia poprawności jego działania w różnych warunkach pracy i wydania orzeczenia dopuszczającego do produkcji seryjnej lub użytkowania. W art. 68 ust. 1, 2 i 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./, zwanej dalej ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r., obowiązek uzyskania homologacji typu pojazdu nałożono nie tylko na producenta nowego typu pojazdu, przedmiotów jego wyposażenia lub części, lecz także na podmiot dokonujący montażu lub zabudowy pojazdów albo wprowadzający zmiany w typie pojazdu, przedmiocie jego wyposażenia lub części wpływających na zmianę warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa homologacji. Świadectwo takie wydaje Minister Transportu i Gospodarki Morskiej na podstawie badań homologicznych polegających na sprawdzeniu, czy zostały uwzględnione warunki określone w przepisach art. 66 tej ustawy, regulaminach stanowiących załączniki do Porozumienia sporządzonego w Genewie dnia 20 marca 1958 r. /Dz.U. 1979 nr 16 poz. 98/ przyjętych do stosowania przez Rzeczpospolitą Polską oraz w polskich normach przyjętych do obowiązkowego stosowania. Należy jednocześnie przypomnieć, że już od dnia 13 marca 1979 r., gdy Polska stała się stroną tego Porozumienia związaną jego unormowaniami jeszcze bez załączonych regulaminów, przyjęła na siebie odpowiedzialność wobec podmiotów zagranicznych za bezpieczeństwo ruchu drogowego przez homologację wyposażenia i części pojazdów przeznaczonych do ochrony kierujących i pasażerów oraz homologację pojazdów zaopatrzonych w takie wyposażenie lub części.
Spory na tle istoty homologacji i trybu legalizowania zmian dokonanych w pojazdach samochodowych powstały już w okresie, gdy ta problematyka była unormowana głównie w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów /Dz.U. 1996 nr 155 poz. 772/, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 1 lutego 1993 r., wydanym na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 1 lutego 1993 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./. Wojewodowie i minister stwierdzali nieważność decyzji o zarejestrowaniu - jako ciężarowych - samochodów osobowych po przeróbkach tak ocenionych w zaświadczeniu stacji kontroli pojazdów o badaniu technicznym pojazdu. Organy nadzoru przyjmowały w swoich decyzjach, że zmiany rodzaju pojazdu, tj. jego przeznaczenia z osobowego na ciężarowy, nie można dokonać w trybie badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów, lecz jedynie w trybie postępowania homologacyjnego zgodnie z par. 55 i par. 56 rozporządzenia z dnia 1 lutego 1993 r. Jeżeli więc po przeróbkach homologowany wcześniej samochód osobowy /jak np. w sprawach dotyczących "Renault 19" i "Fiata Brava"/ zarejestrowano jako ciężarowy z pominięciem procedury homologacyjnej, to dokonana zmiana jego rodzaju i przeznaczenia nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroków z dnia 29 sierpnia 1997 r. II SA 1649/96 i z dnia 30 kwietnia 1998 r. II SA 155/98 oddalających skargi Naczelny Sąd Administracyjny podzielił trafność tej argumentacji. Sąd podkreślił, że treścią rozstrzygnięcia w sprawie o rejestrację samochodu były dane zawarte w dowodzie rejestracyjnym. Z par. 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 1 lutego 1993 r. wynika, że dane techniczne pojazdu, a zwłaszcza dopuszczalną ładowność, masę oraz liczbę miejsc, określa organ dokonujący rejestracji pojazdu przede wszystkim na podstawie danych zawartych w świadectwie homologacji, według którego był to samochód osobowy. Z par. 5 ust. 1 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia wynika natomiast, że w razie dokonania przeróbki pojazdu organ rejestracyjny może do dowodu rejestracyjnego wpisać tylko takie dane stwierdzone przez upoważnioną stację kontroli pojazdów, które odnoszą się do: dopuszczalnej ładowności, dopuszczalnej masy całkowitej lub liczby miejsc. Przepisy te nie przewidują więc możliwości zmiany rodzaju /typu/ pojazdu w trybie oceny dokonanej przez stację kontroli pojazdów.
Po wejściu w życiu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. orzecznictwo sądu administracyjnego nie uległo zmianie w tego rodzaju sprawach. Zwrócono w nim uwagę, że wskutek przeniesienia do tej ustawy unormowań zawartych w przepisach rozporządzenia z dnia 1 lutego 1993 r. oraz poszerzenia w niej kręgu podmiotów i zakresu zmian wymagających uzyskania świadectwa homologacji, obowiązujący stan prawny jeszcze bardziej wzmocnił rygory przy legalizowaniu zmian w typie pojazdu. Takie oceny wyrażono np. w wyroku z dnia 31 stycznia 2000 r. II SA 1825/99 oddalającym skargę na odmowę zarejestrowania, jako samochodu ciężarowego, samochodu marki Daewoo Leganza 2,0 będącego według świadectwa homologacji samochodem osobowym, w którym zmianę jego rodzaju przy rejestracji - wynikającą z zamontowania w miejscu środkowego tylnego siedzenia kasety o pojemności 7,2 litra - poparto oceną techniczną stacji kontroli pojazdu i opinią biegłego.
Ukazane poglądy i oceny formułowane w dotychczasowym orzecznictwie wymagają dokonania uzupełnień, również przez wykorzystanie metod wykładni celowościowej i systemowej.
W przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. nie określono definicji podstawowych pojęć z zakresu homologacji, którymi posługuje się ona zwłaszcza w art. 68 ust. 1-12 i art. 72 ust. 1 pkt 3. Dokonano tego w par. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 października 1999 r. w sprawie homologacji pojazdów /Dz.U. nr 91 poz. 1039/, zwanym dalej rozporządzeniem z dnia 7 października 1999 r., wydanym na podstawie art. 68 ust. 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. i obowiązującym od dnia 18 listopada 1999 r. Przykładowo według par. 4 pkt 6-8 tego rozporządzenia wskazane określenia oznaczają:
"6/ typ pojazdu - pojazdy jednej kategorii, które nie różnią się pod względem istotnych cech określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia; typ pojazdu może zawierać warianty lub wersje, 7/ wyposażenie - układ lub zespół pojazdu taki, jak np. hamulce, układ ograniczający emisję spalin, części wnętrza pojazdu lub silnik, które są przedmiotem wymagań przepisów określonych w załącznikach nr 4 lub 11 do rozporządzenia, 8/ część - urządzenie takie, jak np. lampa kierunkowskazu, będące przedmiotem wymagań przepisów cząstkowych, które może być homologowane niezależnie od pojazdu, o ile przepis cząstkowy określony w załączniku nr 4 lub nr 11 do rozporządzenia umożliwia takie postępowanie."
To rozporządzenie, do którego 15 załączników określających normatywy techniczne i stosowne procedury zajmują 58 stron w Dzienniku Ustaw, weszło w życie z dniem 18 listopada 1999 r., a więc już po wydaniu decyzji Starosty E. Nie oznacza to jednak braku możliwości posługiwania się zdefiniowanymi w nim pojęciami, skoro identycznego nazewnictwa używa się w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. i obowiązujących przed nią aktach prawnych. Nie odbiegają one od znaczenia w języku potocznym. Przykładowo w wydawnictwach encyklopedycznych przez typ rozumie się kategorię lub wyróżniony jako wzorzec element danego zbioru, zaś typizacja oznacza działalność normalizacyjną polegającą na ustaleniu określonej różnorodności /ograniczonej liczby typów podstawowych/ wyrobów o tych samych właściwościach. W takiej sytuacji zdefiniowane w nim pojęcia nie mają charakteru nowych unormowań stosowanych dopiero od dnia 18 listopada 1999 r.
Świadectwo homologacji typu pojazdu, którego sprawa dotyczy, było wydane dnia 31 sierpnia 1998 r. pod nr 2245 i uwzględniało wymogi par. 11 zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 12 grudnia 1983 r. w sprawie homologacji typu pojazdu /Dziennik Taryf i Zarządzeń Komunikacyjnych nr 20 poz. 147/. Zawierało ono 9 elementów łącznie charakteryzujących pojazd i składających się na treść oraz istotę homologacji: rodzaj samochodu /osobowy/, jego marka i typ, rok produkcji, nr podwozia /nadwozia/, nr silnika, masa własna, dopuszczalna ładowność /liczba miejsc/, dopuszczalna masa całkowita samochodu i przyczepy. W załączonym do akt sprawy wyciągu z tego świadectwa podano konkretne numery podwozia /nadwozia/ i silnika identyfikujące ściśle oznaczony egzemplarz samochodu "Nissan Almera 1,6 4 DR". Do tej systematyki i terminologii był dostosowany dowód rejestracyjny pojazdu wydany w dniu 26 lipca 1999 r. - w rubryce dotyczącej rodzaju i przeznaczenia wpisano samochód osobowy.
Zarówno przed jak i po wejściu w życie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. pojęcie rodzaju pojazdu nie występowało samodzielnie, lecz zawsze jako element i cecha typu pojazdu. Według art. 68 ust. 9 tej ustawy obowiązek uzyskania nowego świadectwa homologacji przez producenta lub importera istnieje także w razie wprowadzenia zmian w typie pojazdu w porównaniu z wcześniej homologowanym. Posługując się definicją sformułowaną w par. 3 pkt 9 rozporządzenia z dnia 7 października 1999 r. producentem jest podmiot odpowiedzialny za wszystkie aspekty procesu homologacji typu i zapewnienie zgodności produkcji. Przy dokonywaniu zmiany w typie pojazdu obowiązek uzyskania nowego świadectwa homologacji będzie więc ciążył na podmiocie dokonującym takiej zmiany i dopiero spełnienie tego wymogu umożliwi właścicielowi zarejestrowanie pojazdu lub wprowadzenie zmiany w jego dowodzie rejestracyjnym. Chodzi o zmiany, o których mowa w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. i par. 14 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 1999 r. wymagającym załączenia dokumentu potwierdzającego, że są one dokonywane zgodnie z przepisami określającymi warunki techniczne pojazdu. Powyższe wymogi odnoszą się również do sytuacji, gdy takiej zmiany dokonuje właściciel pojazdu. Należy jednocześnie podkreślić, że zmiany rodzaju pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy nie można w żadnym razie traktować mniej rygorystycznie niż określonego w art. 68 ust. 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. obowiązku uzyskania nowego świadectwa homologacji przy zmianie np. przedmiotu wyposażenia lub części pojazdu - jak lampki kierunkowskazu /vide par. 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 7 października 1999 r.
W par. 55 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 lutego 1993 r. zwolniono producentów i importerów pojazdów z obowiązku uzyskania świadectwa homologacji danego typu pojazdu wyprodukowanego lub sprowadzonego z zagranicy w ilości jednej sztuki rocznie. Art. 58 ust. 1 pkt 1 i art. 67 pkt 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r., na podstawie których wydano to rozporządzenie, nie zawierały upoważnienia do wprowadzenia takich zwolnień, a tylko do określenia warunków i trybu uzyskiwania i cofania świadectw homologacji. Również w art. 68 ust. 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. nie było upoważnienia do wprowadzenia przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wyjątków od zasady uzyskiwania świadectwa homologacji przy produkcji i imporcie nowego typu, przedmiotów wyposażenia i części oraz zmian objętych art. 68 ust.
- W rezultacie należy również odmówić zastosowania przepisu par. 55 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 lutego 1993 r. włączonego do rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 poz. 432/ z mocy jego par.
- Zawierający podobne unormowanie par. 7 rozporządzenia z dnia 7 października 1999 r. jeszcze nie obowiązywał w dniu wydania decyzji Starosty E. i jego ocena nie mieści się w granicach sprawy objętej pytaniem prawnym.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że w świetle art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz par. 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów warunkiem dokonania zmiany w dowodzie rejestracyjnym rodzaju i przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy specjalizowany jest dołączenie nowego świadectwa homologacji na dany typ samochodu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, podjął uchwałę jak w sentencji.