Uzasadnienie
Na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 15 marca 1999 r., uchwałą nr 4/99 z dnia 31 marca 1999 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z następującym pytaniem prawnym:
Czy w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego w roku 1997, w prawo własności, podstawę ustalenia opłaty za przekształcenie stanowi wielokrotność pierwszej opłaty uiszczonej w 1997 r., czy też wielokrotność opłaty rocznej określonej na rok 1998 w umowie notarialnej, mocą której ustanowiono użytkowanie wieczyste /art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781 ze zm./.
Przedstawione Sądowi do wyjaśnienia zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
Wnioskiem, złożonym w dniu 11 lutego 1998 r. Stanisław i Barbara S. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wniosek ten odpowiadał wymaganiom określonym w par. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności /Dz.U. nr 157 poz. 1037/. Dołączono do niego aktualny odpis księgi wieczystej KW nr 130656.
Organ pierwszej instancji ustalił, że strony są użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości położonej w P. przy ul. K., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 13/15 o pow. 19 m2, ark. mapy 12, obręb Ł. i zostali nimi przed dniem ogłoszenia ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Decyzją z dnia 3 września 1998 r. organ orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego stronom do przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Jednocześnie ustalił opłatę za przekształcenie w kwocie 6.227,55 zł, biorąc za podstawę obliczenia tej opłaty uiszczoną przez strony w czerwcu 1997 r. pierwszą opłatę za prawo użytkowania wieczystego ustaloną w akcie notarialnym na kwotę 361,33 zł /25 procent ceny/, a po jej zwaloryzowaniu kwotę 415,17 zł. W uzasadnieniu powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1989 r. /II ARN 12/89 - OSP 1990 nr 9 poz. 329/, w którym stwierdzono, że pierwsza opłata jest również opłatą roczną płatną za pierwszy rok korzystania z prawa użytkowania wieczystego.
W odwołaniu od tej decyzji strony kwestionują wysokość opłaty ustalonej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stoją na stanowisku, że podstawę obliczenia tej opłaty może stanowić jedynie ustalona w akcie notarialnym opłata roczna /43,36 zł jako 3 procent ustalonej ceny gruntu/, którą obowiązani są uiścić do dnia 31 marca 1998 r.
Pełny skład Kolegium podzielił zdanie składu orzekającego, że przed rozpoznaniem sprawy należy rozstrzygnąć zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mające istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Od tego bowiem, jakie znaczenie zostanie nadane pojęciu "opłata roczna", występującemu w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, zależy wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego.
Występując z pytaniem Kolegium podniosło następujące wątpliwości:
Cytowany wcześniej wyrok Sądu Najwyższego zapadł na gruncie już nieobowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Zawarty w niej przepis art. 41 ust. 1 stanowił, iż "opłaty za użytkowanie wieczyste (...) ustala się w formie opłat rocznych, z tym że pierwsza opłata nie może być większa niż 25 procent ceny, lecz nie niższa niż 15 procent ceny". Natomiast aktualnie obowiązująca regulacja, zawarta w art. 71 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ wyraźnie odróżnia opłatę pierwszą od opłaty rocznej.
W ocenie Kolegium, gdyby przyjąć, że opłata za przekształcenie będzie ustalana w oparciu o pierwszą opłatę, to wówczas jej wysokość będzie większa od ceny nieruchomości gruntowej sprzedanej jej użytkownikowi wieczystemu na podstawie art. 69 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykładnia taka byłaby wiec niespójna i niedorzeczna. Przy ustalaniu treści wyrażenia "opłata roczna" należy wziąć pod uwagę cel ustawy przekształceniowej z dnia 4 września 1997 r. Jak się wydaje, celem tej ustawy jest powszechne uwłaszczenie użytkowników wieczystych, na bardzo dla nich korzystnych warunkach finansowych. Stąd rozpatrywany tutaj przypadek, kiedy opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności znacznie przewyższa wartość samego prawa własności, budzi uzasadnione wątpliwości. Wprawdzie opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za 1998 r. jest opłatą, która nie została jeszcze uiszczona, ale przecież ustawa z dnia 4 września 1997 r. w art. 5 ust. 2 mówi tylko o "opłacie rocznej". Nie powinna mieć przy tym decydującego znaczenia regulacja zawarta w par. 2 pkt 6a powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 1997 r., zgodnie z którą wniosek o przekształcenie powinien zawierać informację o uiszczonej opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., ponieważ Minister był upoważniony jedynie do określenia wzoru wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i wskazania dokumentów, jakie należy do niego dołączyć. Nie miał natomiast upoważnienia do określania sposobu obliczania należności za przekształcenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. 1999 nr 65 poz. 746/, zwanej dalej ustawą o przekształceniu, osoba, która nabywa własność w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zobowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie tego prawa. Przy tym, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o przekształceniu opłata ta składa się z 15,10 lub 5 rat rocznych. Natomiast wysokość raty rocznej jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. /art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu/.
Problem powstaje, kiedy opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, rozumianej jako opłaty wnoszonej corocznie, za rok 1997 nie pobiera się, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Obowiązek corocznego uiszczania określonej w akcie notarialnym opłaty rocznej, w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w 1997 r., podlega realizacji dopiero w roku 1998 i następnych latach. Natomiast w roku ustanowienia użytkowania wieczystego /w 1997 r./ pobiera się opłatę pierwszą z tytułu użytkowania wieczystego.
Zagadnienie prawne objęte pytaniem prawnym Kolegium w tej sprawie w istocie rzeczy sprowadza się do tego, jak należy rozumieć użyte w art. 5 ust. 2 ustawy określenie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r.".
Należy w pełni podzielić pogląd Kolegium, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, jest to ta opłata roczna, która obciąża wieczystego użytkownika w kolejnych latach trwania prawa użytkowania wieczystego, a w żadnym razie nie jest to pierwsza opłata, którą wieczysty użytkownik wnosi w związku z zawarciem umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Jak to trafnie podniesiono w uzasadnieniu uchwały Kolegium przyjęcie stanowiska, iż podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie może być pierwsza opłata, która według przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ stanowiła od 15 procent do 25 procent ceny gruntu, prowadziłoby do absurdalnego rezultatu, iż opłata za przekształcenie byłaby wyższa od wartości nieruchomości. Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby, że w stosunku do wszystkich wieczystych użytkowników przyjęto, jako podstawę do obliczenia opłaty za przekształcenie, opłatę roczną rozumianą jako opłatę, którą wieczysty użytkownik ma ponosić w kolejnych latach trwania prawa użytkowania wieczystego, a tylko w stosunku do wieczystych użytkowników, których prawo powstało w 1997 r. stosowana byłaby znacznie wyższa pierwsza opłata. Z całą pewnością nie taka była intencja ustawodawcy, gdyż w sposób oczywisty naruszałoby to konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli. Należy więc stwierdzić, że przez opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu należy rozumieć opłatę, którą wieczysty użytkownik ma uiszczać przez kolejne lata trwania prawa użytkowania wieczystego, a nie pierwszą opłatę uiszczaną w związku z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste. Oznacza to, że także w przypadku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w 1997 r., wysokość raty rocznej ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego rozumianej jako ta opłata, która ma być wnoszona przez kolejne lata trwania prawa użytkowania wieczystego. Stanowisko wyrażone w powołanym przez Kolegium wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1989 r. nie odnosi się do opłaty rocznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu.
Powstaje jednak wątpliwość, czy opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu jest to opłata roczna, której wysokość i obowiązek jej uiszczenia już w 1997 r. wynika z umowy łączącej wieczystego użytkownika z dotychczasowym właścicielem. Inaczej mówiąc, czy chodzi tu o opłatę roczną w takiej wysokości, w jakiej wieczysty użytkownik obowiązany jest wnieść tą opłatę za 1997 r. zgodnie z umową. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest to, że w sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało w 1997 r. i wieczysty użytkownik zgodnie z umową nie ponosi w 1997 r. opłaty rocznej, rozumianej jako opłata wnoszona przez kolejne lata trwania prawa użytkowania wieczystego, brak byłoby punktu odniesienia do ustalenia wysokości raty rocznej i opłaty za przekształcenie. W sytuacji bowiem, gdy grunt oddano w użytkowane wieczyste w 1997 r., umowa nie określa opłaty rocznej w podanym wyżej rozumieniu za rok 1997, gdyż tak rozumiana opłata określona jest w umowie na rok 1998 i następne lata trwania prawa użytkowania wieczystego. Takie rozumowanie prowadziłoby do wyniku sprzecznego z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Nie ulega zaś wątpliwości, ze przepis art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu ma zastosowanie również do prawa użytkowania wieczystego, które powstało w 1997 r.
Z przepisów art. 4 ustawy o przekształceniu wynika, że nabycie własności nieruchomości w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje odpłatnie, poza wyjątkami ściśle określonymi w art. 6 ustawy o przekształceniu. Odpłatność ta polega na uiszczeniu przez osobę, która nabywa własność nieruchomości na rzecz dotychczasowego właściciela /Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego/ opłaty za przekształcenie. W założeniu opłata ta ma stanowić świadczenie na rzecz dotychczasowego właściciela w zamian za przejście własności nieruchomości na dotychczasowego wieczystego użytkownika. Oznacza to, że opłata za przekształcenie jest realnym świadczeniem, które ma rekompensować dotychczasowemu właścicielowi utratę prawa własności nieruchomości, przy uwzględnieniu wartości nieruchomości i wartości prawa użytkowania wieczystego. Ustawodawca nie zdecydował się wprawdzie na przyjęcie takich zasad odpłatności za przekształcenie, jakie mają zastosowanie w przypadku sprzedaży nieruchomości jej wieczystemu użytkownikowi, to jednak przyjęty sposób określania wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże wysokość tej opłaty z czasem trwania użytkowania wieczystego i opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego, która zależy od wartości nieruchomości /ceny nieruchomości/. Kierując się konstytucyjnymi zasadami ochrony własności i równego traktowania obywateli należy sądzić, że przyjęta metoda ustalania odpłatności za przekształcenie jest rezultatem wyważenia interesów majątkowych wieczystego użytkownika nieruchomości i dotychczasowego jej właściciela, oraz, że przyjęte reguły ustalania odpłatności zakładają jednakowe traktowanie wieczystych użytkowników, których obciąża opłata za przekształcenie. Oznacza to, że wykładnia przepisów ustawy o przekształceniu nie może prowadzić do takich wyników, że wysokość opłaty za przekształcenie obciążającej poszczególne grupy wieczystych użytkowników zostanie zróżnicowana w sposób nieusprawiedliwiony i przypadkowy, oraz, że dotychczasowego właściciela nieruchomości pozbawi się opłaty za przekształcenie.
Opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności składa się z odpowiedniej liczby rat rocznych /w zależności od czasu trwania użytkowania wieczystego/, przy czym wysokość raty rocznej ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. Sposób sformułowania przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu nasuwa istotne wątpliwości interpretacyjne. Zwrot "wysokość raty rocznej równa jest wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r." może być rozumiany dwojako. Po pierwsze, można go rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego, w takiej wysokości, w jakiej, zgodnie z umową między wieczystym użytkownikiem i dotychczasowym właścicielem nieruchomości, obowiązany jest zapłacić wieczysty użytkownik w 1997 r. Po drugie jednak, można rozumieć ten zwrot tak, że chodzi tu o kwotę opłaty rocznej, która ma być wyliczona tak jak opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego w 1997 r. W pierwszym przypadku istotne jest to, jaka jest treść umowy w zakresie dotyczącym wysokości opłaty rocznej, którą obowiązany jest zapłacić wieczysty użytkownik w 1997 r. W drugim zaś przypadku istotna jest wartość nieruchomości /cena nieruchomości/ w 1997 r. i opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego obliczona od tej wartości nieruchomości.
Przyjęcie jednego z tych znaczeń sformułowania "wysokość raty rocznej równa jest opłacie z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r.", którym ustawodawca posłużył się w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, nie ma znaczenia w przypadku, gdy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w 1997 r., co jest przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji nie ma żadnych przeszkód, ażeby ustalić, że określona w 1997 r. wysokość opłaty rocznej, która ma być wnoszona w kolejnych latach trwania wieczystego użytkowania odpowiada co do wysokości opłacie rocznej za 1997 r., o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Skoro bowiem opłata roczna dla potrzeb zawarcia umowy została ustalana w 1997 r., to według wszelkich reguł można założyć, że wysokość tak ustalonej opłaty rocznej odpowiada wysokości opłaty rocznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Rzecz w tym, że za podstawę określenia raty rocznej i opłaty za przekształcenie przyjmuje się w tym przypadku opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., której wysokość obliczono już w 1997 r. dla potrzeb zawarcia umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Wobec tego na pytanie prawne Kolegium należy udzielić odpowiedzi, że w sprawie o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego ustanowionego w 1997r. podstawą do określenia wysokości opłaty za przekształcenie jest, stosownie do przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego rozumiana jako opłata wnoszona przez kolejne lata trwania prawa wieczystego użytkowania, której wysokość została określona w 1997 r.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę, jak w sentencji.