Uzasadnienie
Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego tegoż Kolegium z dnia 17 sierpnia 2000 r. podjął w dniu 30 sierpnia 2000 r. uchwałę (...) o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Przedstawione Sądowi do wyjaśnienia zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
Zarząd Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w Cz. decyzjami z dnia 30 maja 2000 r. (...) stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. w trybie art. 200 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu Cz. Spółka Akcyjna prawa użytkowania wieczystego określonych gruntów stanowiących własność Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w Cz. i prawa własności budynków posadowionych na gruncie. Od decyzji tych odwołania złożył Zarząd Miasta Cz. zarzucając, iż Zarząd Związku Komunalnego Gmin nie jest właściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowych. Nadto, zdaniem odwołującego się, skoro w dniu 5 grudnia 1990 r. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji /obecnie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu Cz. Spółka Akcyjna/ było przedsiębiorstwem Skarbu Państwa, to organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowych jest wojewoda.
W toku rozpoznawania odwołań skład orzekający powziął wątpliwości:
1/ czy obowiązujące ustawodawstwo daje podstawy prawne do uznania Zarządu Związku Komunalnego Gmin za organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz 2/ czy ust. 2 art. 10 wyżej wymienionej ustawy upoważnia Zarząd Związku Komunalnego do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu przez wskazane przedsiębiorstwo.
Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, a więc o możliwości nabycia użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków decyduje stan rzeczy istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. a nie stan istniejący w dniu wydania decyzji stwierdzającej fakt nabycia wymienionych praw /E. Drozd, Z. Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości, Komentarz, Kraków 1995, str. 346/. Wynika to również z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu /Dz.U. nr 23 poz. 120/, które w par. 2 wymienia organy właściwe do wydania decyzji /wojewodę i zarząd gminy/. Oznacza to również, że przekształcenia podmiotowe państwowych i komunalnych osób prawnych dokonane po dniu 5 grudnia 1990 r., jak też zmiana właściciela nieruchomości po tej dacie, nie wywierają wpływu na decyzję uwłaszczeniową, która potwierdza jedynie nabycie praw według stanu faktycznego i prawnego na dzień 5 grudnia 1990 r. Skoro więc decyzja uwłaszczeniowa bazuje na stanie prawnym istniejącym w dniu 5 grudnia 1990 r., to jako nabywca z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków na nim się znajdujących może być wskazany wyłącznie podmiot istniejący w tym dniu. Właściwym zaś organem do potwierdzenia tych praw, tj. wydania decyzji uwłaszczeniowych, jest w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - wojewoda. Z akt sprawy wynika, że w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem spornych nieruchomości był Skarb Państwa, natomiast obecnym właścicielem jest Związek Komunalny Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w Cz. na podstawie decyzji Wojewody Cz. Decyzje te, wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, mają charakter konstytutywny w odróżnieniu od decyzji wydawanych na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, co oznacza, że przekazanie mienia następuje z datą uprawomocnienia się decyzji a nie z datą 27 maja 1990 r. /wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r. I SA 1796/93 - ONSA 1995 Nr 3 poz. 146/. Skoro do daty uprawomocnienia się decyzji komunalizacyjnych własność nieruchomości przysługiwała Skarbowi Państwa, to organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowych winien być wojewoda. Nie sposób jednak, zdaniem Kolegium, nie zauważyć, że ustawodawca w art. 10 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż przepisy dotyczące jednostek samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio do związków tych jednostek. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 9b tej ustawy jednostkami samorządu terytorialnego są gmina, powiat, województwo. W rozumieniu więc przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami związki międzygminne nie są jednostkami samorządu terytorialnego. Powstanie związków przewidziały przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/. Związki posiadają osobowość prawną co oznacza, że mogą być właścicielem nieruchomości. Do gospodarowania nieruchomościami związki stosują odpowiednio te przepisy działu II ustawy o gospodarowania nieruchomościami, które dotyczą jednostek samorządu terytorialnego /G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Marmaj, E. Mzyk, R. Źróbek: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanie drugie, t. I, str. 67/.
W myśl art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami "nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany, zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia". Przepis ten wyraża stwierdzenie, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego /a więc i związków międzygminnych/ mogą być przedmiotem czynności prawnych wymienionych w tym przepisie /sprzedaż, zamiana, darowizna, oddanie w użytkowanie wieczyste/. Zatem w świetle tego przepisu istnieje możliwość oddania przez zarząd związku komunalnego gruntu w użytkowanie wieczyste. Kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy czynności te mogą zostać dokonane tylko w formie umowy cywilnoprawnej, czy też czynności zarządu związku komunalnego mogą obejmować przypadki wynikające z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i skutkować wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa za organy samorządu terytorialnego uważa się organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Samorząd terytorialny jest elementem struktury administracji publicznej i skoro oczywistym jest uprawnienie np. zarządu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, to czy uprawnienia takiego można odmówić zarządowi związku komunalnego? Zdaniem Kolegium rozważenia wymaga też kwestia, na rzecz którego właściciela w takim przypadku winna być ustalana opłata roczna. W przypadku przyjęcia, iż właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowej jest wojewoda, to opłaty z tytułu użytkowania wieczystego winny być ustalone na rzecz Skarbu Państwa. Tymczasem obecnym właścicielem gruntu jest Związek Komunalny Gmin, a więc czy to nie na rzecz Związku powinny być ponoszone opłaty. Wprawdzie powyższe ustalenia nie mogą, według Kolegium, determinować wskazania organu właściwego do wydania decyzji uwłaszczeniowej, jednak problem ten nie powinien być pominięty, ponieważ w decyzji o uwłaszczeniu ustala się warunki użytkowania wieczystego w tym opłaty roczne. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz. uznało, że uzasadnione jest wniesienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego w przytoczonym w sentencji uchwały brzmieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem rozpoznawanej przez Kolegium sprawy są decyzje uwłaszczeniowe wydane przez Zarząd Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w Cz., na podstawie art. 200 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnić należy, iż uwłaszczenie dotyczyło państwowych i komunalnych osób prawnych, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, tj. dnia 5 grudnia 1990 r., legitymowały się tytułem prawnym zarządu do gruntu stanowiącego wówczas własność Skarbu Państwa lub własność gminy /związku międzygminnego/. Te podmioty nabywały z mocy prawa z tym dniem prawo użytkowania wieczystego do gruntu oraz własność budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na tym gruncie. Przedmiotem uwłaszczenia mogły być również grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność związku międzygminnego i pozostawały w zarządzie państwowej lub komunalnej osoby prawnej. Decydujące zatem dla procesu uwłaszczenia znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. Data 5 grudnia 1990 r. wyznacza przy tym nie tylko podmiot uzyskujący z mocy prawa użytkowanie wieczyste do gruntu, ale i organ właściwy do orzekania w przedmiocie uwłaszczenia. W zależności bowiem od tego czyją własność stanowiły nieruchomości objęte uwłaszczeniem - Skarbu Państwa lub gminy - decyzje stwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własność budynków, innych urządzeń i lokali wydają wojewodowie lub zarządy gmin. Są to, co do samego powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z tym własności budynków, innych urządzeń i lokali, decyzje o charakterze deklaratoryjnym i jedynie potwierdzają to co nastąpiło z mocy prawa. Decyzje te mają również po części charakter decyzji konstytutywnych, ale odnosi się to wyłącznie do określenia warunków powstałego już z mocy prawa użytkowania wieczystego i sposobu nabycia budynków, innych urządzeń i lokali - odpłatnego lub bezpłatnego w zależności od tego czy obiekty te powstały ze środków własnych dotychczasowego zarządcy gruntu /państwowej lub komunalnej osoby prawnej/ lub jego poprzednika prawnego. Oznacza to, że przekształcenia państwowych lub komunalnych osób prawnych dokonane po tej dacie nie stanowią przeszkody do wydania decyzji potwierdzającej nabycie, przez państwową lub komunalną osobę prawną będącą w dniu 5 grudnia 1990 r. zarządcą gruntu Skarbu Państwa lub gminy, użytkowania wieczystego i własności obiektów budowlanych na nim się znajdujących.
Taki charakter decyzji uwłaszczeniowych wydawanych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości był zgodnie przyjmowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym. Wystarczy tu wskazać uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. III ZP 14/99 /OSNAPU 2000 nr 8 poz. 294/ i powołane w uzasadnieniu tej uchwały wcześniejsze orzeczenia sądowe, uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. OPS 15/98 /ONSA 1999 Nr 3 poz. 75/ oraz uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 18 marca 1996 r. OPK 2/96 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 5/.
Nie ma żadnych racji, które przemawiałyby za przyjęciem stanowiska, że sprawa uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych, z uwagi na uchylenie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /art. 241 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, co do istoty uwłaszczenia i zasad orzekań w tych sprawach, została inaczej uregulowana w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepis przejściowy, stosuje się do nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy spraw stwierdzania nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sposób sformułowania tego przepisu wyraźnie wskazuje, że jakkolwiek stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków /innych urządzeń/ następuje na podstawie przepisów art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest to stwierdzenie praw, nabytych z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stwierdzenie nabycia tych praw jest więc jedynie potwierdzeniem w drodze decyzji deklaratoryjnej istnienia prawa, które ukształtował sam przepis prawny, według stanu z dnia 5 grudnia 1990 r. Odnosi się to, zarówno do podmiotu, który nabył prawo użytkowania wieczystego, jak i właściciela gruntu, na którym prawo to powstało.
Ani przepis art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani art. 2 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wskazują jednak jaki organ jest właściwy do wydawania decyzji uwłaszczeniowych, w przypadku gdy przedmiotem uwłaszczenia są grunty stanowiące własność związku międzygminnego. Nie jest to jednak problem mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w której postawiono pytanie prawne. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że w dniu 5 grudnia 1990 r., z którym ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przekształcenia zarządu w prawo użytkowania wieczystego do gruntu i przejścia własności znajdujących się na gruncie obiektów budowlanych na dotychczasowego zarządcę, działki nr 9 i 12 położone w Cz. przy ul. M., działka nr 21 przy ul. M. 221a oraz działka nr 8 przy ul. H. 34 stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Cz.. Nieruchomości te stały się własnością Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w Cz. dopiero na podstawie decyzji komunalizacyjnych Wojewody Cz. z dnia 23 października 1995 r., z dnia 14 kwietnia 1997 r. i z dnia 31 grudnia 1998 r., wydanych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/. Decyzje te, o charakterze konstytutywnym, z chwilą kiedy stały się ostateczne przeniosły prawo własności wymienionych działek na Związek. Co do charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 5 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 1994 r. I SA 1796/93 /ONSA 1995 Nr 3 poz. 146/. Tak więc w dacie, z którą związane jest uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych /5 grudnia 1990 r./ nieruchomości te nie stanowiły własności Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w Cz. i jego Zarząd nie jest właściwy do stwierdzania uwłaszczenia nimi osoby prawnej, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była zarządcą tych nieruchomości. Sytuacji w tym względzie nie zmienia fakt, że nabycie prawa w drodze uwłaszczenia przez państwową /komunalną/ osobę prawną nie było jeszcze w trakcie prowadzenia postępowania komunalizacyjnego potwierdzone decyzją właściwego organu administracji publicznej. Decyzja ta bowiem, jak zaznaczono, co do samego powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z nim własności budynków, innych urządzeń oraz lokali ma w tym zakresie charakter wyłącznie deklaratoryjny. Brak decyzji uwłaszczeniowej powoduje tylko ten skutek, że osoba prawna spełniająca ustawowe wymogi uwłaszczenia nie może skutecznie prawem tym rozporządzać, choć prawo to posiada.
Określenie organu właściwego do stwierdzenia nabycia prawa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zostało wyraźnie powiązane, zarówno w tej ustawie /art. 2 ust. 3/, jak i w ustawie o gospodarce nieruchomościami /art. 200 ust. 1 pkt 2/, z tym, czyją własność stanowił grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. Skoro bowiem przesłanka uwłaszczenia z mocy prawa odnosi się do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub własność gminy /związku międzygminnego/ w dniu 5 grudnia 1990 r., to również do stwierdzenia nabycia tego prawa właściwy jest organ w zależności od tego czyją własność stanowił grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. Przeciwny pogląd prowadziłby do niemożliwych do zaakceptowania skutków, polegających miedzy innymi na tym, że przejście własności gruntu po 5 grudnia 1990 r. na inny podmiot, mogłoby prowadzić do tego, że żaden z organów wymienionych w art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie byłby właściwy do stwierdzenia nabycia prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że organem właściwym do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r., na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest wojewoda.
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zarząd związku komunalnego gmin nie jest organem właściwym do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków znajdujących się na tym gruncie, na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli grunt stanowił w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1990 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.