Uzasadnienie
Występując o wyjaśnienie wątpliwości prawnej (...) przez skład siedmiu sędziów, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 grudnia 1997 r. SA/Ł 2553/95 przedstawił następujący stan faktyczny:
Decyzją z dnia 27 czerwca 1995 r. nr 89 NB.II-7355/8/95/R2 Kierownik Urzędu Rejonowego w P.T. nakazał Alicji M. wykonanie rozbiórki samowolnie budowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce w D.G. nr 10, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W decyzji ustalono jednocześnie, że nałożony obowiązek rozbiórki należy wykonać w terminie do dnia 31 lipca 1995 r.
W odwołaniu od tej decyzji Alicja M. wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, podając między innymi, że nie wiedziała o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę kurnika.
Decyzją z dnia 31 sierpnia 1995 r. nr GP.III-7355/17/R2 Wojewoda (...) utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji i ustalił termin wykonania decyzji do dnia 30 września 1995 r.
W skardze na powyższą decyzję Wojewody (...) Alicja M. podniosła, że bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu gospodarczego, na który - jej zdaniem - nie potrzeba pozwolenia budowlanego, jest sprzeczny z zasadami współżycia społecznego. W ocenie skarżącej, powinno się znaleźć jakieś wyjście, aby zalegalizować tę niewielką budowę. Skarżąca jednocześnie podziękowała Wojewodzie za przedłużenie terminu na wykonanie rozbiórki i wniosła o dalsze przedłużenie terminu, a w konsekwencji o wstrzymanie wykonania decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
(...) Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 grudnia 1997 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że ustalenie terminu rozbiórki w decyzji administracyjnej w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego umożliwia wykonanie takiej decyzji bez konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego.
W takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwości prawne sformułowane w sentencji postanowienia, uzasadniając je następująco:
Istota zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o umocowanie prawne do ustalenia przez organ administracji w drodze decyzji ostatecznej, nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 prawa budowlanego, terminu jej wykonania. Podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 48 prawa budowlanego. W myśl tego przepisu właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis art. 48 prawa budowlanego nie uprawnia organu, który nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego, do określenia terminu wykonania nakazanej rozbiórki. Tego rodzaju uprawnienie natomiast przewidują inne przepisy prawa budowlanego; na przykład dotyczy to rozbiórki obiektu budowlanego nie nadającego się do remontu, na podstawie art. 67 ust. 1 prawa budowlanego.
Określenie terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie znajdowało także podstawy w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Powodowało to stwierdzanie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy w części, w jakiej nakazywały one wykonanie rozbiórki danego obiektu w określonym terminie /wyrok NSA z dnia 25 maja 1994 r. SA/Gd 2562/93 - OSP 1996 Nr 3 poz. 51 z glosą W. Chróścielewskiego/.
Brak w przepisach prawa budowlanego podstawy do określenia terminu wykonania nakazanej rozbiórki może oznaczać, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki obiektu budowlanego podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta staje się ostateczna. Jeżeli zaś rozbiórka nie zostanie wykonana dobrowolnie albo też strona zobowiązana nie przystąpi do wykonania rozbiórki już następnego dnia po doręczeniu jej ostatecznej decyzji administracyjnej, należałoby "podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych", gdyby uznać, że już w tym dniu występuje sytuacja polegająca na uchylaniu się zobowiązanego od wykonania obowiązku /art. 6 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm. - zwanej dalej ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r./. Niepodjęcie przez organ administracji w określonym czasie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, wbrew obowiązkowi wierzyciela ustalonemu w art. 6 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., w istocie umożliwi zobowiązanemu wykonanie nakazanej rozbiórki w "odroczonym" faktycznie w ten sposób terminie, mimo że prawo budowlane nie przewiduje prawnej instytucji "odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas", jak to było pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. /art. 39/.
Nie ulega wątpliwości, że celem instytucji "upomnienia" jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku i niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji, gdy przez samo zagrożenie użycia środka egzekucyjnego skłoni się zobowiązanego do wykonania obowiązku /R. Hauser, Z. Leoński: Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1965, str. 32- 33/. Obowiązek wystosowania i przesłania zobowiązanemu upomnienia ciąży na wierzycielu. W sytuacjach gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, obowiązek taki ciąży na tym organie, który wszczyna postępowanie z urzędu. Wierzycielem i organem egzekucyjnym w wypadkach wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest organ administracji, który wydał decyzję o nałożeniu na zobowiązanego tego obowiązku /art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r./.
Może to prowadzić, zdaniem składu orzekającego, do przyjęcia poglądu, że mając na względzie zapewnienie realnego wykonania decyzji przez zobowiązanego w sytuacji, gdy organ administracji jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, organ nadzoru budowlanego orzekający w drodze decyzji o nałożeniu obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest uprawniony także do określenia w decyzji o rozbiórce terminu jej wykonania. Uprawnienie to mogłoby wynikać z art. 15 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., przy czym byłoby to równocześnie działanie mające doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego, ale i słusznego interesu obywateli /art. 7 Kpa/. Zwrócił na to uwagę pełnomocnik organu, podnosząc, że określenie terminu wykonania rozbiórki w decyzji nakładającej ten obowiązek miało na celu doprowadzenie do dobrowolnego wykonania obowiązku bez konieczności wszczynania egzekucji. Nie należą do rzadkości wypadki, w których przedmiotem zaskarżenia decyzji o rozbiórce jest nie tyle samo nałożenie obowiązku rozbiórki, ile ustalony termin jej wykonania, ze względu na realne możliwości wykonania tego obowiązku przez zobowiązanego.
Skład orzekający w uzasadnieniu postanowienia podkreślił ponadto że legalność rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie ustalania terminu rozbiórki w decyzjach ostatecznych nakładających ten obowiązek nie zawsze była kwestionowana przez sąd administracyjny, co nie tylko oznacza, że orzecznictwo NSA w tym przedmiocie jest niejednolite, ale również że nie zawsze sąd oceniał tego rodzaju rozstrzygnięcia jako niezgodne z prawem, rażąco naruszające prawo bądź wydane bez podstawy prawnej.
Rozpoznając przedstawione wątpliwości prawne, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga została nadana w polskim urzędzie pocztowym pod adresem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w dniu 19 września 1995 r., to jest przed dniem 1 października 1995 r., i podlega rozpoznaniu według przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA. Możliwe jednak jest wystąpienie przez skład orzekający w takiej sprawie z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości prawnych przez skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 49 ust. 2 ustawy o NSA bowiem dotyczy wyjaśnienia wątpliwości prawnych, co nie stanowi rozpoznania sprawy w rozumieniu ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 maja 1996 r. OPS 1/96 - ONSA 1996 Nr 3 poz. 100 oraz Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 3/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 2/. Dopuszczalne więc jest podjęcie przez skład siedmiu sędziów uchwały w niniejszej sprawie na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA.
Sprawa dopuszczalności zamieszczenia w decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie dotyczy orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego /jego części/ na podstawie art. 48 prawa budowlanego, orzeczenia o terminie wykonania tego nakazu wymaga dokonania analizy możliwości zamieszczania w decyzji administracyjnej różnego rodzaju klauzul, m.in. klauzuli ubocznej /postanowienia dodatkowego/.
W uzasadnieniu pytania w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi przytacza się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 25 maja 1994 r. SA/Gd 2562/93, w którym zawarta jest następująca teza: "Określenie terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego będących podstawą wydania orzeczenia w sprawie". W głosie do tego wyroku W. Chróścielewski, akceptując stanowisko wyrażone w powyższej tezie, podkreśla, iż nauka prawa administracyjnego jest zgodna co do tego, że decyzja administracyjna - poza elementami określonymi w art. 107 par. 1 Kpa - może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie. Mogą jednak być one składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji.
Termin jako dodatkowy element decyzji zgodnie z poglądami piśmiennictwa może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. "Dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres /termin/ jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nie ograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu /termin początkowy/, albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu /termin końcowy/" /T. Woś: Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo 1994 nr 6 str. 22 i n./.
Przyjmując takie znaczenie analizowanego pojęcia, W. Chróścielewski stwierdza, iż nie mieści się w nim określenie daty wykonania obowiązku, np. przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego. określenie terminu wykonania decyzji nie mieści się także w pozostałych klauzulach dodatkowych decyzji. Tym samym należy dojąć do wniosku, iż klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli przepisy nie przewidują działania administracji, oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny. Wynika to z zasady praworządności - art. 6 i art. 7 Kpa / J. Starościak: Prawne formy i metody działania administracji /w:/ System prawa administracyjnego, t. II, Ossolineum 1978, str. 50; J. Świątkiewicz: Przedmiotowy zakres sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych, Państwo i Prawo 1980 nr 3 str. 9 i n.; W. Chróścielewski: Akt administracyjny generalny, Łódź 1994 str. 43/.
Wymieniony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 25 maja 1994 r. dotyczył nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, który nie przewidywał oznaczania w osnowie decyzji terminu wykonania tej rozbiórki, przy czym pogląd wyrażony w tym wyroku był kontrowersyjny.
Dochodząc do przekonania, iż zamieszczenie w decyzji klauzuli określającej termin jej wykonania stanowi przyznanie stronie uprawnienia, i przedstawiając występujące w doktrynie poglądy na temat dopuszczalności orzekania w tym zakresie na podstawie przepisów prawa wewnętrznego /J. Łętowski i Z. Janowicz/, podkreślić należy, że większość piśmiennictwa oraz orzecznictwo NSA zajmuje jednoznaczne stanowisko, iż podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej, zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia, mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego /A. Zieliński: Podstawa prawna decyzji administracyjnej - Państwo i Prawo 1984 nr 3 str. 27 i n.; J. Świątkiewicz: Podstawa prawna uprawniającej decyzji administracyjnej - Państwo i Prawo 1985 nr 5 str. 21 oraz powołane w tych artykułach literatura i orzecznictwo/.
Co do kwestii wymagalności nałożonego obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego nie ulega wątpliwości, iż z dniem, w którym decyzja nakładająca obowiązek staje się ostateczna, podlega ona wykonaniu. Pojawia się jednak problem, w którym momencie, w razie niedokonania rozbiórki przez stronę, można mówić o "uchylaniu się zobowiązanego od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., kiedy to może być wysłane do zobowiązanego upomnienie, wzywające go do dokonania orzeczonej rozbiórki pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. "Teoretycznie (...) następnego dnia po doręczeniu stronie ostatecznej decyzji administracyjnej, w przypadku gdy nie przystąpiono do nakazanej rozbiórki, należy wysłać do niej upomnienie, wzywając ją do natychmiastowej rozbiórki" /W. Chróścielewski w cyt. głosie/.
Również na tle prawa budowlanego z 1994 r. liczne składy orzekające NSA, uznając, iż art. 48 tej ustawy nie upoważnia do określenia w decyzji nakazującej rozbiórkę terminu wykonania tej rozbiórki, stwierdzają nieważność decyzji o rozbiórce /wyrok z dnia: 3 września 1996 r. SA/Gd 2336/95, 27 czerwca 1997 r. II SA/Po 1456/96, 14 marca 1997 r. II SA/Kr 791/96/ w częściach określających termin wykonania rozbiórki.
Nie powinno budzić wątpliwości, iż treść decyzji administracyjnej jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Przepisy te, jak np. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 - art. 47 par. 1/, przewidują niekiedy termin wykonania decyzji ustalającej obowiązek strony. Przepis prawa administracyjnego materialnego może również uznać za część składową decyzji administracyjnej termin wykonania tej decyzji, pozostawiając organowi administracji określenie stosownego terminu z uwzględnieniem zwłaszcza zasad określonych w rozdziale 2 działu I Kpa, jak również możliwości wykonania decyzji przez stronę bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Artykuł 48 prawa budowlanego przewiduje jedynie, iż w razie spełnienia określonej w nim przesłanki właściwy organ administracji orzeka o obowiązku strony dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Nie określono więc ustawowo terminu wykonania tego obowiązku, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania obowiązku w decyzji administracyjnej.
W postanowieniu przedstawiającym wątpliwości prawne zwraca się uwagę na to, iż legalność rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie terminu rozbiórki w decyzjach ostatecznych nakładających ten obowiązek nie zawsze była kwestionowana przez sąd administracyjny, nie zawsze też sąd ten oceniał tego rodzaju rozstrzygnięcia jako niezgodne z prawem, rażąco naruszające prawo bądź wydane bez podstawy prawnej. Uprawnienie do orzekania o terminie wykonania rozbiórki mogłoby wynikać z treści art. 15 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.
W związku z poglądem, iż przepis art. 15 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. miałby stanowić podstawę prawną do orzekania o terminie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, należy opowiedzieć się przeciwko takiemu rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym. Zakres stosowania ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. jednoznacznie wynika z art. 1 tej ustawy, który stanowi, że "Ustawa określa postępowanie i środki przymusowe, stosowane przez organy administracji rządowej i organy gminy w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym /uiszczenia należności pieniężnych/ lub obowiązków o charakterze niepieniężnym, a także sposób zabezpieczenia wykonania tych obowiązków". Przepisy tej ustawy więc nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do wydawania przez organy administracji rozstrzygnięć w postaci decyzji administracyjnych zarówno co do udzielania uprawnień czy nakładania obowiązków, zawierania w decyzji administracyjnej klauzul dodatkowych /termin, warunek, zlecenie/, jak i określenia terminu wykonania decyzji administracyjnej. Jak powiedziano wyżej, w orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, iż tego rodzaju treść decyzji może wynikać wyłącznie z przepisów prawa administracyjnego materialnego, nie zaś z przepisów normujących postępowanie egzekucyjne w administracji.
Dla tezy, iż dopuszczalne jest orzeczenie w decyzji nakazującej rozbiórkę o terminie wykonania tej decyzji mimo braku wyraźnego uregulowania w tym zakresie w przepisach prawa administracyjnego materialnego, nie stanowi również uzasadnienia argument, iż w orzecznictwie administracyjnym rzeczywiście pierwotnie nie zwracano uwagi na tego rodzaju odstępstwo od przepisów, a następnie, w czasie gdy niektóre składy orzekające NSA stwierdzały nieważność decyzji administracyjnych o rozbiórce obiektu budowlanego w części dotyczącej terminu wykonania tych decyzji, inne składy oddalały skargi na takie decyzje, milcząco akceptując orzecznictwo administracyjne, a tym samym w sposób dorozumiany uznając, iż jest ono zgodne z prawem.
Na tle powyższych rozważań wyjaśnienie przedstawionych przez skład orzekający wątpliwości należy sprowadzić do stwierdzenia, że określenie terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje podstaw w przepisie art. 48 prawa budowlanego ani w przepisie art. 15 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.
W związku z przedstawioną wątpliwością prawną co do wpływu przepisu art. 15 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. na treść decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 prawa budowlanego należy ponadto zauważyć, iż sformułowanie: "Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie (...)" może być rozumiane w ten sposób, iż "termin do wykonania" obowiązku upłynął nie tylko wówczas, gdy prawo materialne lub decyzja administracyjna określiły termin jej wykonania, ale również wtedy, gdy rygor natychmiastowej wykonalności wynika z ustawy albo z decyzji /postanowienia/ właściwego organu, a także w sytuacji, gdy w decyzji i w przepisach prawa brak jest określenia terminu wykonania decyzji, a decyzja stała się ostateczna.
Gdy decyzja administracyjna staje się wykonalna z chwilą uzyskania przymiotu decyzji ostatecznej, wierzyciel powinien w zasadzie niezwłocznie przesłać zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego /art. 15 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r./. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia.
Można się przy tym zastanawiać nad potrzebą orzekania w decyzji nakazującej rozbiórkę, zwłaszcza poważniejszych obiektów /duże budynki, mosty, drogi itp./, o terminie wykonania decyzji, jak to przedstawia się w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi i na co również zwraca uwagę w głosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 25 maja 1994 r. W. Chróścielewski. Zamieszczenie jednak odpowiedniej klauzuli w tym zakresie nie jest możliwe bez odpowiedniej nowelizacji przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji zawierającej nakaz rozbiórki.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.