Tezy
Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 tej ustawy, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem W. Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie II SA/Lu 143/97 ze skargi Tadeusza K. na decyzję Wojewody (...) z dnia 24 sierpnia 1995 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki części budynku mieszkalnego, po rozpoznaniu w dniu 20 października 1997 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 28 kwietnia 1997 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:
Czy ze względu na treść art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ wyłączona jest możliwość stosowania w odniesieniu do obiektów budowlanych, realizowanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, których budowa nie została zakończona, przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy?
podjął następującą uchwałę:
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 1997 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie w sprawie II SA/Lu 143/97 wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów, w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, istotnej wątpliwości prawnej sformułowanej w pytaniu przytoczonym w części wstępnej uchwały.
W uzasadnieniu postanowienia przytoczono następujący stan faktyczny sprawy:
Decyzją z dnia 24 sierpnia 1995 r., wydaną z upoważnienia Wojewody (...) po rozpatrzeniu odwołania Tadeusza K., utrzymano w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 20 lipca 1995 r. nakazującą odwołującemu się dokonanie rozbiórki wykonanych elementów budynku mieszkalnego /podpiwniczenia ze stropem oraz ścian parteru/ w terminie do 31 grudnia 1995 r. W uzasadnieniu decyzji powołano się na ustalenia o rozpoczęciu budowy w 1995 r. bez wymaganego prawem pozwolenia. Budowę prowadzi siostra odwołującego się, za jego przyzwoleniem. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Tadeusz K. podniósł, że budowa została rozpoczęta na starych fundamentach przez siostrę, która nie była świadoma potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę jest niesprawiedliwe zarówno ze względów społecznych, jak i gospodarczych. Na tej podstawie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skład orzekający, uzasadniając zgłoszone wątpliwości interpretacyjne, powołał się przede wszystkim na to, że przesłanki orzekania nakazu rozbiórki określone w art. 48 prawa budowlanego, pomijając jego represyjny charakter, wydają się jednoznacznie sprecyzowane. Wątpliwości powstają dopiero po zestawieniu tego przepisu z unormowaniem art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Na wątpliwości te zwrócono już uwagę w doktrynie /L. Bar, E. Radziszewski: Nowy kodeks budowlany - Komentarz, Warszawa 1995, str. 89- 91/. Sformułowany tam został wniosek, aby art. 48 prawa budowlanego stosować jedynie do obiektów już wybudowanych. W ocenie składu przedstawiającego wątpliwości wniosek ten pozostaje w sprzeczności z dosłownym brzmieniem omawianego przepisu. Otwartym zagadnieniem jednak jest to, czy w tego rodzaju sprawach /robót budowlanych będących w toku/ nie należałoby rozważyć możliwości zastosowania art. 50, a następnie ewentualnie art. 51 tego prawa, co oznaczałoby legalizację tego rodzaju samowoli budowlanej. Także w nauce prawa można znaleźć poglądy opowiadające się za rozszerzającą wykładnią art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Wszystkie te okoliczności w ocenie składu przemawiają za przedstawieniem podniesionej wątpliwości do wyjaśnienia składowi powiększonemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Istota zagadnienia sprowadza się do określenia wzajemnej relacji pomiędzy zakresem unormowań zawartych w art. 48 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, zwanej dalej prawem budowlanym, skoro wątpliwości, jak to podniesiono w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 1997 r., wynikają z zestawienia treści tych regulacji, a w tym do wyjaśnienia, czy art. 48 prawa budowlanego wyłącza w odniesieniu do obiektu budowlanego realizowanego bez pozwolenia albo zgłoszenia możliwość zastosowania art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Odpowiedź na takie pytanie ma też oczywisty związek z rozpoznawaną sprawą, w której chodzi o nakaz rozbiórki wykonanych elementów budynku mieszkalnego /podpiwniczenia ze stropem oraz ścian parteru/.
(...) Wyjaśnienie tych wątpliwości wymaga przede wszystkim dokonania analizy wyrażeń ustawowych, którymi posługują się obydwa przepisy, a następnie udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zakresy unormowań zawartych w art. 48 i 50 ust. 1 prawa budowlanego nakładają się na siebie, czy też przeciwnie - chodzi o odmienne stany faktyczne objęte tymi przepisami.
Według art. 48 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei art. 50 ust. 1 stanowi, iż "W przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (...)" /wykonywanych m.in. bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia - pkt 1/.
Zestawienie tych wyrażeń ustawowych prowadzi do wniosku, że nie są one przypadkowe i były zamierzonym zabiegiem legislacyjnym, mającym na celu dokonanie wyraźnego rozgraniczenia zakresu unormowań. Jeżeli bowiem ustawodawca posługuje się zwrotem "w przypadkach innych niż", to daje wyraz odmienności unormowań poszczególnych stanów faktycznych. Innymi słowy, ustawowy zwrot "w przypadkach innych niż" sam w sobie może i powinien oznaczać rozgraniczenie zakresu regulacji.
Niezależnie od tego istotną kwestią jest to, że w art. 48 mowa jest o obiektach budowlanych będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Stwarza to konieczność sięgnięcia do słowniczka wyrażeń ustawowych.
Według art. 3 pkt 1 prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć: 1/ budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, 2/ budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz 3/ obiekt małej architektury.
Pojęcie "obiektu budowlanego" zatem jest najszerszym pojęciem w prawie budowlanym, przy czym podział obiektów budowlanych z punktu widzenia konieczności uzyskania pozwolenia na ich wybudowanie przedstawia się następująco:
1/ obiekty budowlane, których wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,
2/ obiekty budowlane, których budowa wymaga jedynie zgłoszenia /od organu zależy natomiast, czy w stosownym terminie nałoży obowiązek uzyskania pozwolenia/,
3/ obiekty budowlane, których budowa nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia.
Przenosząc ten podział obiektów budowlanych na grunt art. 48 i 50 ust. 1, można dokonać rozgraniczenia zakresu obydwu regulacji. Na plan pierwszy wysuwa się oczywisty wniosek: obiekty budowlane, które nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi, nie są objęte hipotezą art. 48. Zasadność tego stwierdzenia wynika zresztą wprost z brzmienia art. 48, w którym mowa jest jedynie o takich obiektach, które zostały wybudowane /lub są w budowie/ bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. A zatem obiekty nie wymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia nie mieszczą się w hipotezie art. 48. Konsekwentnie trzeba przyjąć, że mieszczą się w hipotezie art. 50.
Poza tym należy wyjść od rozumienia pojęcia "prowadzenie robót budowlanych", użytego w art. 50. Nie powinno ulegać wątpliwości, że prowadzenie robót budowlanych jest pojęciem szerokim i w zakresie tego pojęcia mieszczą się także pojęcia użyte w art. 48. Z tych względów ustawodawca w art. 50 stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których mówi art. 48. W słowniczku pojęć ustawowych w tym zakresie wyjaśnia się, że przez roboty budowlane należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Można zatem zasadnie twierdzić, że zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remont obiektów budowlanych. Uprawniony więc jest pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa /np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego/.
Podsumowując dotychczasowe wywody, można wyprowadzić następujące wnioski: po pierwsze - zarówno art. 48, jak i art. 50 obejmują swym zakresem obiekty budowlane, po drugie - art. 48 dotyczy jedynie takich obiektów budowlanych, których wzniesienie wymaga bądź pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, po trzecie - zakresem art. 48 nie są objęte obiekty budowlane, których wybudowanie nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Skoro więc art. 50 ust. 1 stanowi, że dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 /w istocie więc innych obiektów/, to nie można twierdzić, że zakres tego przepisu nakłada się na zakres objęty art. 48.
Wychodząc z takiego założenia, należy konsekwentnie przyjąć, że w art. 48 prawa budowlanego chodzi wyłącznie o takie obiekty budowlane, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, i to bez względu na to, czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku. Jeśli tak, to oczywiście wyłączona jest możliwość stosowania do takich obiektów rozwiązań prawnych przewidzianych w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Przecież w art. 48 prawa budowlanego wprost mówi się o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, i to zarówno wybudowanego, jak i będącego w budowie. Nie ulega zaś wątpliwości, że obiekt, którego budowa nie została zakończona, jest obiektem będącym w budowie.
Już na marginesie powyższych uwag należy podnieść, że wyrażane w literaturze poglądy, iż chodzi o stosowanie art. 48 wyłącznie w przypadku budów już zakończonych, są zupełnie dowolne i są wyłącznie próbą szukania rozwiązań łagodzących rygoryzm ustawodawcy. W tej kwestii wola ustawodawcy została wyrażona jednoznacznie. W toku prac nad projektem prawa budowlanego poseł sprawozdawca uzasadniał unormowanie art. 48 następująco: "dla samowoli budowlanej nie powinno być żadnych ulg, żadnego wytłumaczenia, żadnych furtek umożliwiających legalizację wybudowanego obiektu lub jego części powstałej w wyniku nieprzestrzegania prawa". Chodziło zapewne o to, ażeby organy administracji stosujące prawo budowlane nie miały "luzów decyzyjnych", umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Rygoryzm przyjętego rozwiązania mógłby być zakwestionowany jedynie w razie wykazania przed Trybunałem Konstytucyjnym, że takie unormowanie jest niezgodne z zasadami konstytucyjnymi /np. z powodu naruszenia zasady proporcjonalności/. Problem ten jednak nie został podjęty przez Trybunał Konstytucyjny w toku badania konstytucyjności art. 103 prawa budowlanego.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podjął uchwałę jak w sentencji.