Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę Zdzisława G. /IV SA 1974/99/ na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 1999 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 26 lipca 1999 r., którą stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Wojewody S. z dnia 11 lipca 1997 r., nadającą Zdzisławowi G. - inżynierowi melioracji wodnych - uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej, w zakresie zewnętrznych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych /sanitarnych i deszczowych/ - postanowieniem z dnia 20 listopada 2001 r., wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały.
Przedstawiona wątpliwość prawna powstała w związku z następującym stanem faktycznym i prawnym sprawy.
Zdzisław G. tytuł inżyniera melioracji wodnych uzyskał 28 czerwca 1980 r., po ukończeniu studiów na Wydziale Melioracji Wodnych Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie. Występując o "dopuszczenie (...) do egzaminu na uprawnienia budowlane w zakresie specjalności zewnętrzne sieci wodociągowe, zewnętrzne kanalizacje sanitarne i deszczowe" skarżący wskazał, że decyzją Głównego Architekta Wojewódzkiego w S. z dnia 11 kwietnia 1986 r. stwierdzono posiadanie przez niego przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, tj. projektanta w specjalności wodno-melioracyjnej.
Po zdanym egzaminie Wojewoda S., powołując się na art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ - zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r. oraz par. 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. 1995 nr 8 poz. 38 ze zm./ - zwanego dalej rozporządzeniem z 1994 r., nadał Zdzisławowi G. uprawnienia budowlane w opisanym na wstępie zakresie.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody S. wydana została "z naruszeniem przepisów" art. 14 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 1994 r. - "wypełniając dyspozycję art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa". Ukończone bowiem przez Zdzisława G. studia wyższe nie mogły stanowić podstawy do uzyskania uprawnień budowlanych "w specjalności sanitarnej". Ich program nie obejmował "przedmiotów właściwych" w zakresie nadanych uprawnień, "tj. z zakresu instalacji i urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i gazowych /poza "Gospodarką wodną" i "Zaopatrzeniem w wodę i kanalizację osiedli wiejskich"/".
Ponadto organ nadzoru zarzucił decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym "naruszenie" art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez ograniczenie nadanych uprawnień budowlanych "w specjalności instalacyjnej sanitarnej tylko w zakresie wodociągów i kanalizacji". Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepis ten wyraźnie i "nie przewidując odstępstw" określa nazwę i zakres specjalności, w jakiej nadawane są uprawnienia budowlane. Natomiast możliwość "dzielenia" specjalności istniała na gruncie przepisów obowiązujących przed 1994 r.
We wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze Zdzisław G. zarzucił temu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przez to, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym nie była obciążona wadą kwalifikowaną w postaci naruszenia prawa o "rażącym" charakterze. W szczególności podkreślił, iż jest przygotowany, także w zakresie wykształcenia, do kierowania robotami budowlanymi "zgodnymi dla kierunku Inżynieria Środowiska", o czym świadczy przedłożone przez niego pismo Dziekana Wydziału Melioracji i Inżynierii Środowiska Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego z dnia 4 marca 1999 r. Brak jest racjonalności w wymaganiu co do łącznego "studiowania przedmiotów tak bardzo do siebie niepodobnych, jak np. kanalizacja sanitarna i sieć grzewcza" /w tym zakresie skarżący zwrócił uwagę, że na kierunku Inżynieria Środowiska Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego, nie ma zresztą przedmiotów w zakresie wentylacji i ogrzewania/. Ponadto zdaniem skarżącego pominięto, iż od dawna wykonuje już legalnie specjalistyczną działalność zawodową w budownictwie i "zabranie" mu obecnie uprawnień budowlanych doprowadzić może do utraty pracy przed zbliżającym się jego przejściem na emeryturę.
Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podnosząc, iż decyzja wydana w postępowaniu zwykłym rażąco narusza prawo, skoro pozostaje w sprzeczności z art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w wyniku "prostego zestawienia".
Wydając postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej skład orzekający przedstawił następujące uzasadnienie.
Istota problemu, w tej i w wielu podobnych sprawach wcześniej rozpoznawanych, sprowadza się do rozumienia art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Co do tego występuje rozbieżność interpretacyjna, czego wyrazem są stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wojewodów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stoi bowiem na stanowisku, iż wymieniony przepis pozwala na nadawanie uprawnień budowlanych tylko w jednej specjalności. Wojewodowie tymczasem przyznają uprawnienia budowlane w zakresie węższym, przyjmując, że przepis ten obejmuje kilka specjalności określonych przez przymiotniki występujące po dwukropku i oddzielone przecinkami.
Przy przyjęciu takiego poglądu, jaki przyjął wojewoda uprawnienia budowlane można by nadawać w specjalnościach:
- instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych,
- instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych,
- instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wentylacyjnych i gazowych.
Skład orzekający zauważył, że przyczyną tych rozbieżności jest redakcja omawianego przepisu. Problem ujawnia się w sprawach, w których osoby ubiegające się o nadanie uprawnień budowlanych nie posiadają wykształcenia "odpowiedniego" lub "pokrewnego" określanego w rozporządzeniu z 1994 r. W tych przypadkach osoby te uzyskały wykształcenie tylko w części odpowiadające wymaganemu wykształceniu.
Analizując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skład orzekający stwierdził, że w większości wyroków przyjęto pogląd, powołując się na wykładnię językową, zgodnie z którym na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. dopuszczalne jest nadawanie uprawnień budowlanych w kilku specjalnościach instalacyjnych.
Co zaś do wypowiedzi w piśmiennictwie prawniczym, to, jak podniesiono w uzasadnieniu postanowienia, generalnie pomija ono omawianą kwestię i tylko w dwu publikacjach /B. Bodziony, R. Dziwiński, P. Gniadzik "Nowe prawo budowlane" Jaktorów 1998 r.; J. Siegień, B. Kowal, T. Maciejewski, M. Ratomski, J. Woźnicka, R. Ziemski "Prawo budowlane, ustawa, przepisy wykonawcze, wzory decyzji, komentarz" W-wa 1997/ zajęto stanowisko opowiadające się za możliwością przyjęcia tylko jednej specjalności.
Zdaniem składu orzekającego wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej nie może ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej, skoro istnieją też inne poważne argumenty przemawiające za poglądem prezentowanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Po pierwsze, odwołując się do reguł języka polskiego, w wyniku analizy przedstawionej w uzasadnieniu postanowienia, można dojść do wniosku, że również wynik wykładni językowej przemawia za poglądem, że w pkt 4 art. 14 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. chodzi o jedną specjalność. Przede wszystkim przemawia za tym to, że określenie specjalności we wszystkich punktach art. 14 ust. 1 podawane jest w liczbie pojedynczej. W tej sytuacji, gdyby ustawodawca zamierzał w pkt 4 przyjąć wielość specjalności, użyłby liczby mnogiej.
Po drugie, także wzgląd na wewnętrzną systematykę Prawa budowlanego z 1994 r. może prowadzić do wniosku, iż zamiar przyjęcia wielości specjalności instalacyjnych w zakresie regulowanym w art. 14 ust. 1 pkt 4, musiałby znaleźć wyraz w innym sposobie sformułowania tekstu, poprzez ujęcie tych specjalności w odrębnych punktach lub podpunktach.
Po trzecie, w procesie wykładni, w razie wątpliwości co do rozumienia tekstu prawnego, ustalenie woli ustawodawcy powinno uwzględniać analizę uzasadnienia projektu ustawy oraz materiałów parlamentarnych. Ustalenia poczynione w tym zakresie w ocenie składu orzekającego mają znaczenie podobne, jak korzystanie z wykładni autentycznej. W myśl subiektywnej teorii wykładni, rzeczywista wola ustawodawcy winna mieć pierwszeństwo przed słowami, które niekiedy mogą wypaczać prawdziwy zamiar ustawodawcy /Z. Ziembiński "Teoria prawa", PWN 1972, str. 98/. Z projektów ustawy /rządowego i poselskiego/ wynika, że sformułowania występujące w projektach są podobne do sformułowań przyjętych w obowiązującym art. 14 ust. 1 pkt 4. Ponadto w uzasadnieniu /uzasadnieniach/ stwierdzono, że ograniczenie "podstawowych dziedzin do czterech, to jest architektoniczno-budowlanej, konstrukcyjno-budowlanej, instalacyjnej sanitarnej i instalacyjnej elektrycznej" wynika z tego, że "praktyka nie potwierdziła potrzeby" tak rozbudowanych specjalizacji istniejących w dotychczasowych przepisach /czternaście wąskich specjalności/. Nie można jednak pominąć, iż w tekście dołączonym do sprawozdania Komisji Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej, Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Komisji Samorządu Terytorialnego przyjęto sformułowanie w art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r., w którym po wyrazie "urządzeń" dodano dwukropek. Zmiany tej nie omówiono, ani nie wyjaśniono, co przemawiałoby za tym, iż nie było to spowodowane zmianą pierwotnej koncepcji zawartej w projektach ustawy.
Po czwarte, o tym, iż wolą ustawodawcy było przyjęcie w art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. tylko jednej specjalności mogą świadczyć sformułowania powoływanego rozporządzenia z 1994 r. /np. par. 5 ust 5, załącznik nr 1 i 3/. Trudno bowiem przyjąć, zdaniem składu orzekającego, że minister wydający rozporządzenie nie znał treści ustawy bądź błędnie interpretował jej przepisy, skoro był autorem projektu ustawy i rozporządzenia.
Konkludując, skład orzekający ma wątpliwość co do tego, czy brzmienie art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. pozwala na nadawanie uprawnień budowlanych w zakresie jednej tylko specjalności, czy też w zakresie wielu specjalności, określonych w pkt 4 słowami następującymi po dwukropku.
Wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedstawiona w postanowieniu i jego uzasadnieniu wątpliwość prawna pozostaje w związku z okolicznościami sprawy, skoro wiąże się z jedną z przesłanek wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Oczywiście wyjaśnienie tej wątpliwości nie zwalnia składu orzekającego rozpoznającego sprawę, od oceny całokształtu argumentacji przytoczonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w płaszczyźnie wykazania wadliwości rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwykłym o charakterze kwalifikowanym /w szczególności rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Należy bowiem mieć na uwadze, że czym innym jest ustalenie określonej treści przepisu prawnego, a czym innym ocena, czy przyjęcie innego znaczenia tego przepisu stanowi rażące jego naruszenie w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
W ramach uporządkowania pola rozważań należy przyjąć, iż mimo nieprecyzyjnego wyrażenia wątpliwości prawnej w pytaniu zawartym w postanowieniu, z uzasadnienia tego postanowienia jednoznacznie wynika, że chodzi o wyjaśnienie treści przepisu art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Przedstawiona do wyjaśnienia wątpliwość prawna sprowadza się w istocie do dylematu, czy przepis art. 14 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. określa jedną specjalność, czy też wiele specjalności.
Na wstępie trzeba jeszcze zauważyć, iż z dniem 25 stycznia 2002 r. uległy zmianie niektóre uregulowania rozdziału 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zostały one wprowadzone ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów /Dz.U. 2001 nr 5 poz. 42 ze zm./. Wynika z nich w szczególności, iż decyzję zwaną "uprawnieniami budowlanymi" wydawać będzie już nie organ administracji rządowej /wojewoda/, a organ samorządu zawodowego. Ponadto wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie związano z dokonywaniem wpisów: do centralnego rejestru oraz na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Zmiany te nie objęły natomiast art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. i nie dezaktualizują potrzeby jego wykładni.
Wyjaśniany przepis był już przedmiotem interpretacji w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /np. w sprawach IV SA 983/99, IV SA 1221/99, IV SA 551/99, ale i IV SA 1218/99, IV SA 546/99, IV SA 1658/99, IV SA 1951/99, IV SA 416/99, IV SA 1648/99, IV SA 1975/99, IV SA 1575/99/. Według prezentowanych w orzecznictwie sądowym poglądów, na gruncie omawianego przepisu dopuszczalne jest udzielanie uprawnień budowlanych, oddzielnie w stosunku do każdej z wielu specjalności instalacyjnych w zakresie sieci, instalacji i urządzeń, wyodrębnionych poprzez ich odniesienie do poszczególnych, wymienionych rozłącznie obszarów specjalistycznej działalności zawodowej w budownictwie. Przy okazji nie sposób jednak nie zauważyć, że w niektórych orzeczeniach sądowych wadliwie wskazywano na określenie w art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. odrębnych "specjalizacji", ponieważ przepis ten tego nie dotyczy. Uprawnienie do określenia wykazu "specjalizacji" w ramach specjalności przekazane zostało bowiem do uregulowania aktem wykonawczym.
W orzeczeniach sądowych opowiadających się za wielością specjalności w świetle brzmienia analizowanego przepisu, przedstawiono argumentację opartą głównie na wykładni językowej, ale w niektórych orzeczeniach /np. IV SA 1975/99, IV SA 1658/99, IV SA 1218/99/ odwołano się także do innych reguł wykładni, a zwłaszcza wykładni celowościowej oraz zasad logiki prawniczej.
Przystępując do wyjaśnienia wątpliwości prawnej należy rozpocząć od stwierdzenia, że brzmienie art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. nie daje podstaw /wprost i wyraźnie/ do jego jednoznacznego rozumienia. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przepis ten jest jasny.
Z jednej bowiem strony uwzględnić należy użycie w pkt 4 omawianego przepisu liczby pojedynczej, a także brak wydzielenia odrębnych jednostek redakcyjnych, np. podpunktów. Z drugiej jednak strony można utrzymywać, że zastosowanie liczby pojedynczej na początku tego punktu należy odnosić wyłącznie do jej relacji ze słowami występującymi po dwukropku, a więc do relacji między pierwszym /ogólnym/ członem określenia specjalności, a wymienionymi dalej już po dwukropku rozłącznie /a więc odrębnych/ obszarów specjalistycznej działalności zawodowej w budownictwie. Warto zwrócić przy tym uwagę, że przymiotniki występujące po dwukropku nie są uporządkowanie alfabetycznie, a między nimi umieszczono w różnych miejscach spójnik "i" oraz przecinek. Daje to podstawę do przyjmowania koniunkcji pomiędzy słowami "wodociągowych i kanalizacyjnych" oraz rozłączności w pozostałym zakresie, skoro dalej występują przecinki, natomiast spójnik "i" na końcu zdania nie ma już znaczenia koniunkcyjnego.
Wobec tego, że analiza językowa nie daje całkowitej pewności wyniku wykładni przy rozstrzyganiu przedmiotowej wątpliwości prawnej, wskazane jest odwołanie się do innych jeszcze reguł wykładni, a zwłaszcza do wykładni celowościowej.
Wychodząc z założenia racjonalności działania ustawodawcy, wypada podkreślić, iż nadrzędnym celem reglamentowania przez prawo działalności w obrębie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie jest niewątpliwie zagwarantowanie odpowiedniej jakości robót budowlanych oraz bezpieczeństwa /ten cel nadania uprawnień budowlanych akcentują zresztą uzasadnienia obu projektów Prawa budowlanego z 1994 r./. Z tak sprecyzowanym celem wskazanej regulacji nie jest sprzeczne stanowisko, iż chodziło o wprowadzenie nie jednej specjalności, a kilku specjalności instalacyjnych w zakresie sieci, instalacji i urządzeń, o których mowa w pkt 4 art. 14 ust. 1, wyodrębnionych z uwagi na traktowanie przez samego ustawodawcę odrębnie tych obszarów specjalistycznej działalności zawodowej w budownictwie. Zapewni to bowiem z zasady większe, bardziej specjalistyczne umiejętności osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, z założenia pożądane wobec narastającego postępu technicznego i zwiększające bezpieczeństwo w budownictwie. Wskazuje na to wyraźnie art. 12 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który kładzie akcent właśnie na dostosowanie przygotowania teoretycznego i praktycznego do wykonywania tychże funkcji - do rodzaju i stopnia skomplikowania działalności.
W każdym razie pogląd przeciwny, że w art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. mowa jest o jednej specjalności, wymagałby wykazania negatywnych konsekwencji przyjętego stanowiska z punktu widzenia nadrzędnego celu omawianej regulacji. Takich argumentów na obronę stanowiska, że analizowany przepis określa tylko jedną specjalność nie przedstawiono.
Nie może mieć natomiast rozstrzygającego znaczenia, na co zwrócił uwagę skład orzekający, podkreślenie w projektach powołanej ustawy samego dążenia ustawodawcy do zapewnienia większej uniwersalności specjalności budowlanych, z uwagi na brak potwierdzenia w praktyce potrzeby ich dzielenia na węższe specjalności. To, że zamiarem ustawodawcy było zmniejszenie liczby specjalności w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, wcale nie oznacza, że zamiarem tym było przyjęcie w art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. tylko jednej specjalności.
Generalnie wypada zresztą zaznaczyć - w nawiązaniu do uwag składu orzekającego dotyczących woli ustawodawcy, iż przy wykładni prawa chodzi nie tyle o wolę historycznego ustawodawcy, lecz o efekt odwołania się do konstrukcji tzw. "racjonalnego ustawodawcy" /por. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński "Zarys teorii państwa i prawa" PWN 1994 r. str. 202/. W literaturze przedmiotu podnosi się również zawodność rekonstruowania woli ustawodawcy - w przypadku aktu tworzonego w toku charakteryzujących się swą specyfiką prac parlamentarnych - na podstawie samej dokumentacji procesu legislacyjnego /por. J. Wróblewski "Rozumienie prawa i jego wykładnia" PWN 1990, str. 100/.
Z uwagi na hierarchię źródeł prawa, przy rozważaniu przedstawionej wątpliwości prawnej, należy odrzucić argumentację odwołującą się do uregulowań aktu niższego rzędu, tj. rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Uwaga ta odnosi się zwłaszcza do użycia w załączniku nr 1 tego rozporządzenia określenia "instalacje i sieci sanitarne". Takiego określenia specjalności nie używa się bowiem w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. Sam przymiotnik "sanitarne" był co prawda używany w dawniejszych regulacjach poświęconych samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie /np. w art. 19 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 7 poz. 46 ze zm. oraz w par. 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie - Dz.U. nr 8 poz. 46 ze zm./, ale po pierwsze w zestawieniu z określeniami nie w pełni pokrywającymi się z testem Prawa budowlanego z 1994 r., po drugie zaś rezygnacja z takiego określenia w analizowanym przepisie ustawy powoduje, że budowanie na podstawie tego określenia przesłanki do interpretacji analizowanego przepisu, nie jest trafne.
Dodatkowo wskazać zresztą trzeba, że w obowiązującym stanie prawnym inny akt wykonawczy do Prawa budowlanego z 1994 r., tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. nr 140 poz. 906/, mówi oddzielnie o instalacjach i urządzeniach "sanitarnych", a poza tym także "grzewczych, wentylacyjnych i gazowych" /par. 12 ust 1 pkt 5/. Przymiotnik "sanitarne" nie ma więc w przepisach z zakresu budownictwa jednoznacznej treści.
Poza tym terminologia przyjęta w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie pomija też istotne fragmenty ogólnego członu określenia specjalności z art. 14 ust 1. pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r., tzn. określenia "instalacyjna" i "urządzeń". Z tego względu, że w wymienionym załączniku do rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. użyto dla wyodrębnienia specjalności zwrotu "instalacje i sieci sanitarne" i tylko w relacji do tego zwrotu określono jakie wykształcenie jest odpowiednie i pokrewne, nie można wyprowadzać argumentu, jak należy rozumieć treść przepisu ustawowego, pomijając już to, że może to nasuwać wątpliwości co do zgodności aktu wykonawczego z ustawą.
Dokonując wykładni art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r., należy mieć na uwadze także sytuację osób, które uzyskały odpowiednie wykształcenie przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie - inne niż określone w tym rozporządzeniu, ale odpowiadające wymogom przygotowania teoretycznego do konkretnego obszaru działalności zawodowej w budownictwie /problemu nie załatwia tu całkowicie par. 22 wymienionego rozporządzenia/. Chodzi także o sytuację osób, które z różnych względów ograniczyły swą praktykę zawodową do jednego z obszarów działalności zawodowej w budownictwie, z wielu wymienionych przez przepis będący źródłem przedmiotowej wątpliwości prawnej.
Nie można też pominąć konsekwencji postępującej autonomii wyższych uczelni przy określaniu kierunków studiów i przedmiotów nauczania /por. art. 4 a ust 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym - Dz.U. nr 65 poz. 365 ze zm./.
Konieczne jest również odwołanie się do kontekstu konstytucyjnego. Skoro bowiem art. 22 i art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzają zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej i wykonywania zawodu, to wszelkie wyjątkowe i wprowadzane tylko przez ustawę ograniczenia w tym względzie, muszą być w razie wątpliwości tłumaczone w kierunku poszerzania, a nie zawężania sfery chronionej konstytucyjnie.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. określa nie jedną, ale kilka specjalności, tj.:
- specjalność instalacyjną w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych,
- specjalność instalacyjną w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych,
- specjalność instalacyjną w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wentylacyjnych,
- specjalność instalacyjną w zakresie sieci, instalacji i urządzeń gazowych.
Pogląd ten nie może być odczytywany jako przesądzający o niedopuszczalności obejmowania jedną decyzją /po spełnieniu wszystkich niezbędnych warunków/ udzielania uprawnień budowlanych łącznie we wszystkich specjalnościach określonych w tym przepisie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA, podjął uchwałę jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego Andrzeja Glinieckiego.
Nie zgadzam się ze stanowiskiem składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętym w uchwale z dnia 4 lipca 2002 r., OPS 4/02 ponieważ uważam, że brzmienie przepisu art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ nie pozwala na przyjęcie takiej wykładni, iż przepis ten "określa kilka specjalności instalacyjnych w zakresie sieci, instalacji i urządzeń".
Wątpliwości prawne związane z rozumieniem powyższego przepisu skłoniły skład orzekający do wystąpienia do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wyjaśnienie tych wątpliwości przez skład siedmiu sędziów w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Zgodnie z doktryną jak i orzecznictwem, wykładni tekstów prawnych należy dokonywać w pierwszej kolejności w oparciu o dyrektywy wykładni językowej /gramatycznej/, ponieważ w oparciu o zasady gramatyki i zasady składni języka polskiego są konstruowane teksty prawne. Powyższe założenia należą również do elementów pojęcia "prawodawcy racjonalnego" /M. Zieliński, Wykładnia prawa, Zasady. Reguły. Wskazówki, Wydawnictwo Prawnicze Lex Nexis, Warszawa 2002, str. 137, 150, 281/. Nie ulega bowiem wątpliwości, że redagowanie tekstów prawnych i ich wykładnia powinny się opierać na tych samych regułach, gdyż proces wykładni jest lustrzanym odbiciem procesu redagowania tekstu prawnego.
Przepis art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z punktu widzenia gramatycznego, został zawarty w zdaniu pojedynczym rozwiniętym /podmiot+orzeczenie+tzw. określenia/, składającym się z trzech członów /części/. Poszczególne człony tej wypowiedzi tworzą związek - łączą się w całość w stosunku nadrzędno-podrzędnym. Przy czym, przy tego typu związkach, jeden człon jest nadrzędny i określany a drugi - podrzędny i określający.
Zgodnie z zasadami składni języka polskiego, pomiędzy członem nadrzędnym /zdaniem nadrzędnym/ a członem podrzędnym /zdaniem podrzędnym/, mogą występować trzy rodzaje związków: zgody, rządu lub przynależności /P. Bąk, Gramatyka języka polskiego, Wiedza Powszechna, Warszawa 1997, str. 337 i n./. Związki te powodują, że człon nadrzędny kieruje /rządzi/ członem podrzędnym /a nie odwrotnie/ i to człon podrzędny /określający/ uzgadnia swą formę fleksyjną /przypadek. liczbę, rodzaj, osobę/ z formą członu nadrzędnego /określanego/. Hierarchia ważności poszczególnych części zdania /nadrzędne, podrzędne/ wynika z tego, gdzie jest usytuowany podmiot i orzeczenie w zdaniu, które jako główne części zdania mogą same tworzyć zdanie bez udziału określeń /przydawek, dopełnień i okoliczników/. Każde zdanie pojedyncze rozwinięte może składać się z kilku części /członów nadrzędnych i podrzędnych wzajemnie/, przy czym najczęściej jeden z członów jest bezwzględnie nadrzędny /główny/ w stosunku do pozostałych i to od niego zależy sens zdania, gdyż tam została zawarta główna informacja. Dokonując wykładni językowej przepisu prawnego, zawartego w zdaniu, należy w pierwszej kolejności brać pod uwagę tę część zdania /człon/, która jest nadrzędna w stosunku do pozostałych, gdyż tam jest zawarta norma prawna bądź główna jej część a reszta stanowi tylko dopełnienie, dookreślenie. Temu celowi, czyli właściwemu odczytaniu znaczenia informacji zawartej w zdaniu, powinny służyć prawidłowo użyte tam wyrazy /części mowy/, znaki interpunkcji, znaki logiczno-emocjonalne i redakcyjne /S. Jodłowski, W. Taszycki, Zasady pisowni polskiej i interpunkcji ze słownikiem ortograficznym, Ossolineum 1983, str. 150 i n./.
Zgodnie z powyższymi zasadami, zdanie zawierające przepis art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego można podzielić na następujące człony:
I - "Uprawnienia budowlane są udzielane w specjalnościach:"
II - "instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń:"
III - "wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych,"
Człon I /główny/ jest nadrzędny w stosunku do członu II, a człon II jest nadrzędny w stosunku do członu III. Człon I jest określany przez dwa pozostałe człony /określające/. Przepis art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego został sformułowany jako jedno zdanie podrzędnie złożone, w którym elementem podstawowym jest część wstępna ust. 1 /człon I/, natomiast treść zawarta w pkt 4 stanowi dwa elementy /dwa człony/ wzajemnie podrzędne. Użycie w tym kontekście wyrazu "instalacyjnej" /człon II/ w liczbie pojedynczej przesądza o tym, że chodzi tu o określenie jednej specjalności "instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń", czego dopełnieniem są określenia wymienione po dwukropku /człon III/. Przy czym, dopełnienia zawarte w członie III /"wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych"/, na co wskazuje uzgodniona forma fleksyjna, odnoszą się bezpośrednio do wyrażenia: "w zakresie sieci, instalacji i urządzeń", a nie do wyrazu "instalacyjnej". Przy takiej redakcji z pkt 4 wynika, iż specjalność instalacyjna obejmuje swym zakresem:
- sieci wodociągowe i kanalizacyjne,
- sieci cieplne,
- sieci wentylacyjne i gazowe,
- instalacje wodociągowe i kanalizacyjne,
- instalacje cieplne,
- instalacje wentylacyjne i gazowe,
- urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne,
- urządzenia cieplne,
- urządzenia wentylacyjne i gazowe.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że w członie III zdania, nie użyto spójników "lub", "albo", "bądź", któreby nakazywały rozłączne traktowanie poszczególnych desygnatów tam wymienionych.
Również reguły systematyki - a rubica, które należy uwzględnić dokonując wykładni językowej, wskazują na to, że w przepisie art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego chodzi o określenie jednej specjalności, a nie wielu. W przeciwnym bowiem razie, ustawodawca treść zawartą w tym przepisie zamieścił by w kilku wyodrębnionych jednostkach redakcyjnych, podobnie jak to uczynił w art. 14 ust. 1 pkt 5, gdzie w oddzielnym punkcie określił specjalność instalacyjną w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Skoro jednak tego nie uczynił, nie można zmieniać redakcji art. 14 ust. 1, w którym w pkt 1-5 ustawodawca konsekwentnie określa wszystkie tam wymienione specjalności w liczbie pojedynczej. Dokonując wykładni konkretnego przepisu prawnego, należy go odczytywać w kontekście w jakim został przedstawiony w danym akcie prawnym, uwzględniając podstawowe zasady gramatyki i składni języka polskiego oraz redakcję całego przepisu, w tym przypadku art. 14 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy bowiem pamiętać, że do głównych elementów pojęcia "racjonalnego prawodawcy" zalicza się założenia racjonalności: językowej, jurydycznej, epistemologicznej i tematycznej. Stosując prawo, czy też dokonując jego wykładni, nie można z góry zakładać, że są to założenia czysto teoretyczne i że stanowiący prawo nie posiada podstawowej wiedzy w tym zakresie, a tworzone przez niego przepisy są dziełem przypadku i niedoskonałym produktem będącym efektem pracy równie niedoskonałych redaktorów tekstów prawnych.
Podobny pogląd jak mój, co do rozumienia przepisów art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego został wyrażony w literaturze przedmiotu /wykładania doktrynalna, naukowa/: B. Bodziowy, R. Dziwiński, P. Gniadzik, Nowe prawo budowlane, Ośrodek Doradztwa i Szkolenia TUR Jaktorów 1998, str. 61, Prawo budowlane, ustawa, przepisy wykonawcze, wzory decyzji, komentarz, J. Siegień, B. Kowal, T. Maciejewski, M. Ratański, J. Woźnicka, P. Ziemski, Wyd. "Inwestprojekt-System" Warszawa 1997, str. 426, "Prawo budowlane. Komentarz", J. Siegień C.H. Beck Warszawa 2001, str. 140-142, "Uprawnienia budowlane" M. Berdysz, P. Ziemski, Polskie Centrum Budownictwa Warszawa 1998, str. 104.
Przedstawiciel Prokuratury Krajowej przedstawiając swoje stanowisko w sprawie OPS 4/02 również uznał, że omawiany przepis "upoważnia do udzielenia uprawnień budowlanych w jednej specjalności, określanej jako instalacyjna, obejmującej zakresem wszystkie określone w tym przepisie sieci, instalacje i urządzenia /wodociągowe i kanalizacyjne, cieplne, wentylacyjne i gazowe/", podobne stanowisko przedstawił Zastępca Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z 8 czerwca 2002 r. /DPR/AK/I/023/907/02/.
O tym, jaka byłą wola ustawodawcy i podmiotów realizujących w tym zakresie inicjatywę ustawodawczą, mogą świadczyć fragmenty uzasadnienia projektu ustawy - Prawo budowlane, gdzie zapisano m.in.: "Przyjęto również ograniczenie podstawowych dziedzin do czterech, to jest architektoniczo-budowlanej, konstrykcyjno-budowlanej, instalacyjnej sanitarnej i instalacyjnej elektrycznej. Według obecnego stanu prawnego /w dacie wniesienia do Sejmu projektu ustawy/ istnieje aż czternaście wąskich specjalności, natomiast praktyka nie potwierdza potrzeby tak bardzo rozbudowanej specjalizacji" /druk sejmowy nr 51 z dnia 2 listopada 1993 r. i druk sejmowy nr 63 z dnia 3 listopada 1993 r., Stenogram z czwartego posiedzenia Sejmu w dniu 26 listopada 1993 r. str. 166 i 185 oraz stenogram z dwudziestego posiedzenia Sejmu w dniu 12 maja 1994 r. str. 76/.
Projekt ustawy - Prawo budowlane, uchwalonej przez Sejm RP w dniu 7 lipca 1994 r., był przygotowany, podobnie jak i akt wykonawczy do ustawy /rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie - Dz.U. 1995 nr 8 poz. 38/, przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, który w Sejmie w imieniu Rządu przedstawił projekt ustawy. W tej sytuacji, trudno więc byłoby przyjąć pogląd, że Minister nie znał treści ustawy bądź błędnie interpretował poszczególne jej przepisy. Pomimo występujących drobnych nieścisłości terminologicznych pomiędzy tekstem ustawy a rozporządzeniem, to ostatnie opiera się na przyjęciu wykładni, że przepis art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego dotyczy tylko jednej specjalności. I w oparciu o takie rozumienie omawianego przepisu, w ciągu siedmiu lat obowiązywania ustawy, nadano uprawnienia w specjalności "sanitarnej", co wynika z danych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, 2.328 osobom, z czego około 30 spraw trafiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego i niektóre tylko z nich w dotychczasowym orzecznictwie dotyczą tego problemu. Zestawienie powyższych liczb mówi samo za siebie, jednak nie sposób nie zwrócić uwagi na skutki podjętej uchwały, która między innymi spowoduje sprzeczność ww. rozporządzenia z ustawą.
Jako argument przemawiający za takim rozumieniem omawianego przepisu, jak to ustalono w uchwale przyjęto, "iż nadrzędnym celem reglamentowania przez prawo działalności w obrębie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie jest niewątpliwie zagwarantowanie odpowiedniej jakości robót budowlanych oraz bezpieczeństwa". Trudno się z taką tezą nie zgodzić, tym bardziej jeśli się ją wywodzi z założenia racjonalności działania ustawodawcy, jednak z samego faktu zwiększenia ilości specjalności uprawnień budowlanych, nie wynikają jeszcze gwarancje odpowiedniej jakości robót budowlanych ani gwarancje bezpieczeństwa. Zresztą, gdyby istniała taka prosta zależność, którą to rzekomo w oparciu o tekst uzasadnienia projektu ustawy /Prawo budowlane/ się wywodzi, to można by autorom projektu tej ustawy zarzucić brak konsekwencji lub wręcz sprzeczności, gdyż z jednej strony proponują zmniejszenie ilości specjalności uprawnień budowlanych a z drugiej strony dążą do zwiększenia gwarancji jakości wykonywanych robót budowlanych i do zwiększenia bezpieczeństwa. I odwoływanie się tu do art. 12 ust. 2 Prawa budowlanego może służyć równie dobrze na poparcie stanowiska, że w art. 14 ust. 1 pkt 4 jest mowa o jednej specjalności, jak i o wielu specjalnościach.
Zgodnie z art. 104 Prawa budowlanego: "Osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie". Przypomnienie brzmienia tego przepisu wydawało się niezbędne w kontekście stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu uchwały, gdyż mówi się tam o sytuacji osób, "które z różnych względów ograniczyły swą praktykę zawodową do jednego z obszarów działalności zawodowej w budownictwie". Ograniczenia takie, jeśli miały miejsce, to nie były wynikiem wejścia w życie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. lecz wynikły z zakresu posiadanych uprawnień przez konkretne osoby. Trudno bowiem oczekiwać, aby można rozszerzać /dostosowywać/ zakresy uprawnień zgodnie z nowymi przepisami, nie biorąc pod uwagę posiadanych kwalifikacji zawodowych konkretnych osób. Nieporozumieniem chyba tu jest, odwoływanie się do przepisów art. 22 i art. 65 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i do "postępującej autonomii wyższych uczelni przy określaniu kierunków studiów i przedmiotów nauczania". Przedmiotem niniejszych rozważań jest wykładnia przepisu dotyczącego uprawnień budowlanych, nie zaś wolności działalności gospodarczej, czy też wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Zresztą oba przywołane przepisy Konstytucji odsyłają do regulacji ustawowych, jaką w tym przypadku jest ustawa - Prawo budowlane. Konstytucyjne prawa: wolności gospodarczej, wolności wyboru i wykonywania zawodu w brzmieniu tam przyjętym, nie mogą być rozumiane jako prawa absolutne, ale jako uprawnienia służące osobom, które spełniają określone w ustawach wymogi w zakresie wykształcenia i praktyki zawodowej. Natomiast postępująca autonomia uczelni wyższych jest faktem i sprawą władz uczelni, jest takie kształtowanie programów nauczania, aby były one jak najbardziej przydatne w praktyce a absolwenci tych uczelni znaleźli później zatrudnienie na rynku pracy.
Reasumując, zdaniem zgłaszającego zdanie odrębne, przyjmując nawet, że obecne brzmienie przepisu art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego może budzić pewne wątpliwości interpretacyjne, więcej jest argumentów za tym, że w przepisie tym mowa jest o jednej specjalności, niż za poglądem wyrażonym w uchwale.
Omawiana uchwała w ramach dokonywanej wykładni, zmienia brzmienie normy prawnej /art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego/, co wskazuje na rolę "uzupełniająco-kreującą" wykładni i co może budzić wątpliwości w świetle postanowień art. 10 Konstytucji RP.