Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 grudnia 2000 r., I SA 1463/00 wystąpił w trybie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między tym Kolegium a Wojewodą M. Spór ten dotyczy właściwości organu do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 3 lutego 1993 r. (...) o przyznaniu Bankowi Polska Kasa Opieki S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. Cz. 21/23 oraz sprzedaży budynków na tym gruncie.
W dniu 4 kwietnia 1998 r. Ośrodek Badawczo-Rozwojowy Obróbki Plastycznej Metali "P." z siedzibą w W. przy ul. Cz. 21/23, /tj. pod adresem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste Bankowi PKO S.A./ skierował do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji z dnia 3 lutego 1993 r., zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przekazał ten wniosek według właściwości Wojewodzie W. przy piśmie z dnia 30 września 1998 r., uznając, że ten właśnie organ jest właściwy do załatwienia sprawy, jako organ wyższego stopnia nad Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W. Pismem z dnia 5 maja 1999 r. Wojewoda M. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji a w dniu 26 maja 2000 r., działając na podstawie art. 19 Kpa, wydał postanowienie (...), mocą którego uznał swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda M. podniósł, że w dniu wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego gruntu przy ul. Cz. 21/23 w W., organem wyższego stopnia w stosunku do Kierownika Urzędu Rejonowego w W. był Wojewoda W. a następnie funkcję tę przejął Wojewoda M. W wyniku kolejnych zmian przepisów wojewodowie stracili status organów wyższego stopnia na rzecz samorządowych kolegiów odwoławczych. Wojewoda zaznaczył, że w dniu 15 kwietnia 2000 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie, która wprowadziła zasadę, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w żadnym przepisie nie wskazuje wojewody jako organu wyższego stopnia, a jednocześnie art. 9a tejże ustawy ogranicza zakres kompetencji wojewody wyłącznie do pełnienia funkcji organu odwoławczego w sprawach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie. Tymczasem kompetencje organu nadzorczego są znacznie szersze w stosunku do kompetencji organu odwoławczego.
W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skierowało w dniu 19 lipca 2000 r. wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpoznanie negatywnego sporu kompetencyjnego. We wniosku tym, który podpisał Prezes SKO, podano, że Kolegium nie podziela poglądu Wojewody M. i uważa, że Kolegium nie jest właściwe do rozpatrzenia sprawy. Wnioskodawca podniósł, że stanowisko Wojewody prowadzi do sytuacji, w której nieważność stwierdzałby inny organ, niż ten, który jest właściwy do rozpoznania odwołania. Ponieważ ostateczność decyzji nie jest wymogiem zastosowania art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, strona mogłaby niezależnie od siebie /teoretycznie nawet z różnym skutkiem/, kwestionować daną decyzję przed każdym z tych organów. Co więcej, jak zauważa Kolegium, przy przyjęciu stanowiska Wojewody, SKO byłoby właściwe wyłącznie do stwierdzania nieważności decyzji, od których nie wniesiono odwołania. Przy wniesionym odwołaniu organem właściwym musiałby być organ administracji rządowej. Zdaniem Kolegium nie ma żadnych racjonalnych przesłanek dla istnienia dwutorowego trybu postępowania. Wnioskodawca widzi problem przede wszystkim w tym, że literalna wykładnia art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na wojewodę jako na organ odwoławczy, zaś na sko jako organ wyższego stopnia.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wojewoda M. stwierdził, że nie widzi w przedmiotowej sprawie sporu kompetencyjnego na tle stosowania art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda również sądzi, że art. 9a tej ustawy wprowadza nieuzasadnioną dwutorowość postępowania administracyjnego, jednak jego zdaniem ten błąd legislacyjny nie może być naprawiany w drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, a tylko w drodze zmiany nieracjonalnego przepisu. Zdaniem Wojewody, spór, którego dotyczy wniosek Kolegium ma charakter pozorny. Mógłby on wystąpić na tle stosowania art. 9a w razie wątpliwości dotyczących ustalenia organu właściwego de rozpatrzenia odwołania, ale nie w kwestii stwierdzenia nieważności, o której nie ma mowy w tym przepisie. Wojewoda podniósł również, że wnioskodawca nie wskazał żadnego przepisu dającego podstawę do twierdzenia, że Wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach wymienionych w art. 9a. Kolegium pominęło jednocześnie zmiany, wprowadzone ustawą z dnia 2 marca 2000 r., w art. 7 ust. 4 ustawy o administracji rządowej w województwie. Przypisywanie wojewodzie funkcji organu wyższego stopnia na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w drodze wykładni byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby wymieniono w tym przepisie wszystkie zagadnienia należące do kompetencji organu wyższego stopnia, w tym rozpatrywanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponieważ omawiany przepis wymienia jedynie odwołania, doszukiwanie się w nim innych treści niż wynikające z literalnego brzmienia stanowi próbę nieformalnej zmiany prawa. Wojewoda uważa więc, że nie ma żadnego sporu kompetencyjnego, gdyż wojewoda nie będąc organem wyższego stopnia, nie może rozpatrywać wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji, zaś art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma z tą kwestią nic wspólnego. Wojewoda M. dodał, że gdyby Sąd uznał istnienie sporu kompetencyjnego, to wnosi o wskazanie jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wątpliwości prawne, których wystąpienie było przyczyną przekazania sprawy do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów, zostały wyrażone w trzech punktach.
Po pierwsze, ustosunkowując się do pytania, czy w omawianej sprawie zaistniał spór kompetencyjny zauważono, że negatywne stanowiska Wojewody M. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w kwestii właściwości do rozpoznania wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji terenowego organu administracji rządowej wskazują na powstanie sporu o właściwość. O powstaniu sporu nie decyduje trafność stanowiska organu, które legło u podstaw uznania się niewłaściwym, ale fakt rozbieżności poglądów co do zakresu działania i kompetencji organów w odniesieniu do rozpoznania danej sprawy.
Po drugie, powstał problem, kto może wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego na podstawie art. 22 par. 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem o rozpatrzenie sporu przez Sąd może m. in. wystąpić "organ jednostki samorządu terytorialnego", tj. również samorządowe kolegium odwoławcze /arg. ex art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa/. Organem tym jest jednakże "kolegium", a nie jego organy wewnętrzne, w tym prezes. Również w art. 28 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym mowa jest o "organie właściwym do rozpoznania sprawy", a więc o kolegium a nie o organie kolegium. Wątpliwości nasuwają się także przy wywodzeniu uprawnień prezesa kolegium do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 127 poz. 593 ze zm./, gdyż prezes kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, nie zastrzeżone dla składu orzekającego. Skoro jednak tłem sporu kompetencyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana przez skład orzekający, a przez to wyłączona w zakresie merytorycznym spod kompetencji prezesa kolegium, to w takiej sprawie właściwość rzeczowa i miejscowa powinna być oddana ocenie tego składu. Powyższe wątpliwości nie prowadzą do jednoznacznego wniosku, kto może wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego: prezes kolegium, całe kolegium, czy też skład orzekający kolegium za pośrednictwem prezesa kolegium.
Po trzecie, wątpliwości dotyczą samej istoty sporu kompetencyjnego, o jaki chodzi w analizowanej tu sprawie. Zadania dotyczące wywłaszczeń i odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości wchodzą w zakres zadań administracji rządowej a ustawa o gospodarce nieruchomościami powierzyła w pewnym zakresie wykonywanie tych zadań starostom, wyraźnie wskazując, które zadania należą do innych organów. Jednocześnie, powierzając starostom zadania, ustawodawca nie powierzył nadzoru nad tymi zadaniami samorządowym kolegiom odwoławczym mimo, że są one organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca bowiem uznał, że mimo, iż na szczeblu I instancji decyzje wydaje starosta, to jednak odwołania od tych decyzji powinien załatwiać wojewoda. Ustawodawca dał temu wyraz w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, wprowadzając art. 9a w ustawie o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu: "Od decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługuje stronie odwołanie do wojewody". Tenże art. 9a został następnie zmieniony /art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 stycznia 2000 r. - Dz.U. nr 6 poz. 700/ przez rozszerzenie katalogu spraw, w których przysługuje odwołanie do wojewody. W tym czasie /od 1 stycznia 1999 r./ obowiązywał przepis art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577/ stanowiący, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym. W świetle tak zarysowanych rozwiązań ustawowych można bronić poglądu, że wojewoda, któremu ustawa powierzyła rozpatrywanie odwołań od decyzji starosty, był w każdym przypadku, w którym działał jako organ odwoławczy, również organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa. Tym samym budzi wątpliwości stanowisko Wojewody M.. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z ustawą o administracji rządowej w województwie, wskazując wojewodę jako właściwego do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych przez starostę we wskazanych sprawach, nadała mu przymiot organu wyższego stopnia w rozumieniu Kpa, którego nie utracił w wyniku zmiany art. 7 ust. 4 ustawy o administracji rządowej w województwie, dokonanej w marcu 2000 r. Gdyby uznać stanowisko Wojewody za słuszne, należałoby stwierdzić, że ustawodawca był przy określaniu uprawnień wojewody jako organu wyższego stopnia, nieracjonalny. Doprowadziłoby to bowiem do tego, że właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanych przez starostę w omawianych sprawach byłby wojewoda, natomiast organem upoważnionym do stwierdzenia nieważności byłoby samorządowe kolegium odwoławcze i to tylko w przypadkach braku odwołania od decyzji I instancji. Podobna sytuacja pojawiałaby się przy okazji stosowania art. 154 i art. 155 Kpa. Nic nie wskazuje na to, aby zamiarem ustawodawcy było stworzenie takiej dwutorowości. Wskazanie w art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami wojewody jako organu odwoławczego w przedstawionych w tej normie sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami powinno się traktować nie jako upoważnienie szczególne, wyłącznie do załatwiania odwołań od decyzji starostów, ale jako uznanie wojewody jako organu wyższego stopnia, umocowanego do rozpatrywania odwołań i do sprawowania nadzoru. Oznaczałoby to, że właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Wojewoda M., chociaż można bronić także poglądu odmiennego.
Podniesiono również, że zagadnienie prawne będące przedmiotem sporu było przyczyną rozbieżnych orzeczeń NSA /I SA 1458/00, I SA 1513/00 i I SA 1469/00/.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje
- Wbrew stanowisku zajętemu przez Wojewodę M. sytuacja, w której zarówno ten Wojewoda, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uważają się za organy niewłaściwe do załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, jest sporem o właściwość /sporem kompetencyjnym/ w rozumieniu art. 22 par. 2 Kpa, i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, choć oczywiście Wojewoda trafnie zauważa, że przyczyną tego stanu rzeczy jest niedoskonałość uregulowań ustawowych. Właśnie taka niedoskonałość jest zresztą najczęstszą przyczyną powstawania sporów kompetencyjnych. Co prawda powołane przepisy, ani żadne inne przepisy prawne nie definiują sporu o właściwość /sporu kompetencyjnego/, ale cechy tego pojęcia są ukształtowane przez doktrynę i przez orzecznictwo. Niespornym jest to, że w analizowanej sprawie dwa organy, mają rozbieżne zapatrywania na kwestię swojej właściwości. To właśnie, a nie treść tych zapatrywań jest istotą sporu o właściwość. Istotę tego sporu dobrze obrazuje dawna definicja, według której jest to spór, który polega na powstaniu takiej sytuacji prawnej, w której co do zakresu działania organów państwowych istnieje rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych /W. Miszewski: Konflikty kompetencyjne i sądownictwo kompetencyjne; Encyklopedia podręczna prawa publicznego, t. I, Warszawa 1927-1928, str. 290/. Dla powstania tego sporu w sensie formalnym wystarczy zatem taka właśnie rozbieżność poglądów i wniesienie środka prawnego, uruchamiającego postępowanie w sprawie sporu.
- Dla rozstrzygnięcia analizowanego tu sporu o właściwość nie ma pierwszorzędnego znaczenia kwestia umocowania do złożenia wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy jednak zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzają zasadę, według której z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić m.in. "organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze" /art. 22 par. 3 pkt 2 Kpa/, przy czym "organem jednostki samorządu terytorialnego" jest m.in. samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ prezes tego kolegium jest władny podejmować czynności nie zastrzeżone dla składu orzekającego /ust. 2/. Skoro wystąpienie z wnioskiem o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego nie zostało ustawowo zastrzeżone dla składu orzekającego i nie jest ono związane z wydaniem orzeczenia w sprawie, skład siedmiu sędziów NSA uznał, że wniosek Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest wnioskiem organu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 22 par. 3 Kpa. Przemawiają za tym następujące argumenty.
Samorządowe kolegium odwoławcze jest organem kolegialnym, w skład którego wchodzą prezes, wiceprezes oraz pozostali członkowie. Z przepisu art. 17 i następne ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych wynika, że sprawy należące do właściwości kolegium są rozpoznawane przez kolegium w składzie trzyosobowym, któremu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Do kolegium orzekającego w takim składzie należy wydawanie orzeczeń w sprawie w formie decyzji lub postanowień, które są orzeczeniami organu administracji publicznej. Oznacza to, że dla składu orzekającego zastrzeżone jest rozpoznawanie sprawy i wydawanie orzeczeń w sprawie w formie decyzji albo postanowień. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, czynności przewidziane przepisami prawa dla organu administracji publicznej, nie zastrzeżone dla składu orzekającego, wykonuje również prezes kolegium. W takim przypadku czynność prezesa kolegium jest czynnością samorządowego kolegium odwoławczego jako organu administracji publicznej. Wystąpienie z wnioskiem o rozpatrzenie sporu o właściwość jest taką czynnością, której wykonanie należy również do prezesa kolegium, gdyż nie jest to czynność zastrzeżona dla składu orzekającego.
Przyjmuje się, że czynności związane z wystąpieniem sporu o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej są czynnościami wewnętrznymi organu administracji, które nie są podejmowane w formie decyzji lub postanowień, zaś samo postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu nie jest postępowaniem administracyjnym, albowiem nie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a jedynie ustalenia właściwości organu do prowadzenia tego postępowania, co wyłącza stosowanie aktów administracyjnych w formach procesowych uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego /B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 119 i następne; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 188 i następne/. Podzielając ten pogląd, należy zwrócić uwagę, że organ administracji, który stwierdza, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy, przekazuje podanie strony do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie /art. 65 par. 1 Kpa/ i nie wydaje orzeczenia w tym przedmiocie w formie decyzji lub postanowienia. Również organ, któremu sprawa została przekazana przez inny organ, jeżeli stwierdzi że nie jest właściwy w sprawie, nie wyraża swojego stanowiska w formie decyzji lub postanowienia. W takim przypadku także wystąpienie przez ten organ z wnioskiem o rozpatrzenie sporu o właściwość między organami administracji publicznej nie jest orzeczeniem wydawanym w formie decyzji lub postanowienia. Prowadzi to do wniosku, że prezes kolegium, z powołaniem się na przepis art. 11 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, może wystąpić do sądu administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwości między samorządowym kolegium odwoławczym a terenowym organem administracji rządowej.
- Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /art. 1 i art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Oznacza to, że wszelkie działania Sądu, nawet te, które nie są dosłownie kontrolą administracji, powinny być wykonywane przy założeniu, że podstawowym kryterium i miernikiem wartości jest zgodność z prawem. Dlatego też należy przyjąć, że rozstrzyganie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporów o właściwość, powinno bazować na regulacji prawnej i na jej uprawnionej wykładni, a nie wyprowadzać na pierwszy plan celowości lub słuszności takiego, czy innego rozwiązania kompetencyjnego. Dla potrzeb niniejszej sprawy zasada to oznacza, że odpowiedź na pytanie, jaki organ jest upoważniony do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, powinna zależeć wyłącznie od regulacji prawnej, niezależnie od oceny tej regulacji.
- Zmiany ustawodawcze, dotyczące omawianego zagadnienia, jakie nastąpiły w okresie mającym znaczenie w tej sprawie, były następujące:
W dniu 4 kwietnia 1998 r., tj. w dacie wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W., organem wyższego stopnia nad kierownikiem urzędu rejonowego był wojewoda /art. 17 pkt 2 w zw. z art. 157 par. 1 Kpa, obowiązującego w tej dacie/.
Na mocy art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577/ wojewoda stał się organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym. Przepis ten został zmieniony na mocy art. 2 obowiązującej od dnia 15 kwietnia 2000 r. ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268/ przez dodanie słów: "jeżeli ustawy szczególne tak stanowią".
Na mocy art. 137 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ dotychczasowe kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa przekazano starostom.
Na mocy art. 137 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. do ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano art. 9a przewidujący, że "od decyzji wydanych przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługuje stronie odwołanie do wojewody." Przepis ten został zmieniony mocą art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/ przez dodanie wyrazów: "oraz w sprawach wywłaszczeń, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i zwrotów tych nieruchomości".
Równolegle, od dnia 1 stycznia 1999 r., na mocy art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126/, dokonano zmiany art. 17 Kpa poprzez przyznanie samorządowym kolegiom odwoławczym statusu organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Podobnej zmiany dokonano mocą art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 162 poz. 1124/, gdzie określono samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w rozumieniu Kpa i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej /art. 1 ust. 1/.
Powołana ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. przyjęła również zasadę, według której sprawy z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy /tj. przed dniem 1 stycznia 1999 r./, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę /art. 4 ust. 1/.
5/ Powyższe zestawienie zmian przepisów prawa, dotyczących analizowanej tu sprawy prowadzi do wniosku, że w dacie wszczęcia sporu kompetencyjnego, czyli w dniu 19 lipca 2000 r., a także po tej dacie i obecnie, kompetencja do załatwiania w I instancji spraw administracyjnych dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa przysługuje starostom, jako następcom prawnym kierowników urzędów rejonowych. W tymże dniu 19 lipca 2000 r., jak również później i obecnie obowiązuje również zasada, zgodnie z którą organami wyższego stopnia w rozumieniu Kpa nad organami jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze. Wyjątki od tej zasady muszą wynikać z ustaw szczególnych i takim właśnie wyjątkiem jest regulacja, przyznająca status organów wyższego stopnia wojewodom, jednak też tylko wtedy, gdy tak stanowią ustawy szczególne. W tej sytuacji rozstrzygnięcie przedstawionego sporu zależy przede wszystkim od odpowiedzi na pytanie, czy istnieją "przepisy szczególne" dające wojewodom status organu wyższego stopnia w sprawach administracyjnych, dotyczących nieruchomości należących do Skarbu Państwa. Jedynym przepisem szczególnym, jaki może tu być wzięty pod uwagę jest art. 9a znowelizowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyznający wojewodom status organów odwoławczych w sprawach dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa. Jego jednoznaczne zakwalifikowanie jako wyznacznika kompetencji nadzorczych wojewody budzi jednak wątpliwości. Przepis ten mówi bowiem wyłącznie o wojewodzie jako o "organie odwoławczym" a nie użyto w nim określenia: "organ wyższego stopnia". Unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego nie upoważniają natomiast do tego, żeby łączyć lub mieszać ze sobą instytucję administracyjnego toku instancji, w której występuje określenie: "organ odwoławczy" i klasyczną instytucję nadzoru, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Co prawda, ustalając kompetencję organów administracyjnych w obu tych zakresach kodeks posługuje się określeniem: "organ wyższego stopnia", ale trzeba zauważyć, że czyni to w inny sposób. Z przepisu w brzmieniu: "Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia (...)" /art. 127 par. 2 Kpa/ nie wynika, że każdy organ nazwany organem odwoławczym jest jednocześnie organem wyższego stopnia. Sam art. 127 par. 2 Kpa, przewiduje przecież wyjątki od zacytowanej wyżej reguły, w których organami odwoławczymi nie muszą być organy wyższego stopnia. Najważniejsze jest jednak to, że kompetencje odwoławcze i kompetencje nadzorcze skierowane do decyzji administracyjnych mają całkowicie inny cel i inny charakter i choć pozostają najczęściej w ręku jednego organu /właśnie w ręku "organu wyższego stopnia"/, to organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Powinna istnieć ich stała kolejność i sekwencja czasowa ich stosowania: tok instancji gwarantujący ponowne pełne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ma pierwszeństwo przed nadzorem, w ramach którego można osiągnąć jedynie weryfikację dotychczasowej decyzji.
Z tych przyczyn, opierając się wyłącznie na wykładni literalnej dwóch pojęć /"organ wyższego stopnia" i "organ odwoławczy"/ niekonsekwentnie użytych przez ustawodawcę, nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku o kompetencji wojewodów w omawianej kategorii spraw, a utrudnia to dodatkowo wspomniana refleksja teoretyczna. Z pomocą jednak powinna przyjść w tej sytuacji wykładnia celowościowa art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjmując, że ustawodawca wprowadzając ten przepis działał racjonalnie i że istotną wartością powinna być jednolitość rozwiązań prawnych dotyczących porównywalnych sytuacji faktycznych, należy stwierdzić, że kompetencje odwoławcze i kompetencje nadzorcze w tej samej kategorii spraw powinny co do zasady spoczywać w rękach tej samej kategorii organów. Jeżeli starosta, będąc organem samorządu terytorialnego realizuje kompetencje organów administracji rządowej w zakresie spraw dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa i odwołania od jego decyzji podejmowanych w tym zakresie mają być kierowane do wojewody jako organu administracji rządowej, to tym bardziej organ administracji rządowej powinien sprawować nadzór nad tymi decyzjami. Wkroczenie w tym zakresie samorządowego kolegium odwoławczego byłoby złamaniem logicznej reguły i spowodowałoby podnoszoną groźbę dwutorowości postępowania.
Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim to, że brak jest jakichkolwiek racji, które przemawiałyby za tym, iż zamiarem ustawodawcy było rozdzielanie w tych sprawach funkcji organu odwoławczego od funkcji organ nadzoru i powierzenia ich różnym organom. Można przecież twierdzić, że zasadą funkcjonowania administracji publicznej oraz procedury administracyjnej jest założenie, iż jeden organ, którym jest organ wyższego stopnia łączy zadania organu odwoławczego w postępowaniu instancyjnym oraz organu nadzoru w postępowaniach nadzwyczajnych. Wyjątki od tej zasady, jakkolwiek dopuszczalne są następstwem jednoznacznego uregulowania, będącego wynikiem istnienia uzasadnionych racji przemawiających za odstąpieniem od podstawowych założeń ustrojowych i procesowych. Przykładowo taki wyjątek od zasad ustrojowych i procesowych został przyjęty w sprawach dotyczących komunalizacji mienia w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./.
Ponadto jedną z zasad przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego jest zasada, według której organ właściwy do rozpoznania odwołania jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji. Można więc bronić poglądu, że wskazanie organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jest jednym ze sposobów określania organu wyższego stopnia. W każdym razie występowanie wątpliwości w tej kwestii nie może prowadzić do wniosków, których rezultatem jest niczym nie uzasadnione odstępstwo od zasad postępowania administracyjnego i reguł administrowania.
Należy wreszcie zwrócić uwagę, że do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268/ prezentowany był pogląd, że w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia jest zawsze wojewoda. Celem zmian dokonanych powołaną ustawą z dnia 2 marca 2000 r., co wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, było przyjęcie unormowania, według którego określone sprawy z zakresu administracji rządowej należące do właściwości jednostek samorządu terytorialnego będą objęte właściwością wojewody jako organu wyższego stopnia, bez jakiegokolwiek rozróżnienia czy chodzi tu o funkcje organu odwoławczego, czy organu nadzoru. Należało więc dojść do wniosku, że w sprawach o których mowa w art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami wojewoda jest organem wyższego stopnia.
- Powyższą konkluzję, miarodajną wobec ogółu spraw, w których chodzi o stwierdzanie nieważności decyzji byłych kierowników urzędów rejonowych dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa, należy uzupełnić stwierdzeniem, że w analizowanym tu sporze kompetencyjnym właściwość Wojewody M. wynika ponadto z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Skoro bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 3 lutego 1993 r. zostało wszczęte w dniu 4 kwietnia 1998 r. i nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 1999 r., to zgodnie także z tym przepisem wojewoda jest organem właściwym do załatwienia tej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem "ustawy szczególnej", o jakiej mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o administracji rządowej w województwie. Obydwa te przepisy z kolei są "przepisami stanowiącymi inaczej", o jakich mowa w art. 17 pkt 1 Kpa. Daje to wojewodom status "organu wyższego stopnia" w stosunku do starostów wydających decyzje dotyczące nieruchomości Skarbu Państwa, a tym samym daje im kompetencję do stwierdzania nieważności tych decyzji /art. 157 par. 1 Kpa/, a także decyzji zniesionych organów kierowników urzędów rejonowych, których zadania z zakresu administracji rządowej przejęli starostowie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych postępowanie wszczęte przed dniem 1 stycznia 1999 r. powinien dokończyć wojewoda.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji, na podstawie art. 28 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Jana Zimmermanna do postanowienia składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 marca 2001 r. OSA 1/01.
Po rozpatrzeniu w dniu 5 marca 2001 r. sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w (...) a Wojewodą (...) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wydał postanowienie, w którym rozstrzygnął powstały spór kompetencyjny, przesądzając tym samym, że spór taki był, a podmiotem umocowanym do złożenia wniosku o jego rozstrzygnięcie był Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...). W sentencji tego postanowienia stwierdzono nieściśle, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu pochodził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a nie od jego Prezesa, a w uzasadnieniu przyjęto ogólną zasadę, że prezes kolegium jest podmiotem upoważnionym do wystąpienia do sądu administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między samorządowym kolegium odwoławczym a terenowym organem administracji rządowej.
Nie zgadzam się z powyższym stanowiskiem i uważam, że podmiotem upoważnionym do złożenia wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość jest skład orzekający samorządowego kolegium odwoławczego, a legitymacji takiej nie ma prezes samorządowego kolegium odwoławczego. Skoro więc Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) złożył wniosek o rozpatrzenie sporu, nie mając umocowania od działającego w sprawie składu orzekającego, twierdzę, że spór taki w ogóle nie powstał, a wniosek o jego rozpatrzenie powinien zostać odrzucony.
Swój pogląd opieram na niżej omówionych przesłankach.
W dyskutowanej kwestii podstawowe znaczenie ma sposób rozumienia nazwy "samorządowe kolegium odwoławcze", użytej przez ustawodawcę zarówno w ustawie z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm., nazywanej dalej ustawą/, jak i w kodeksie postępowania administracyjnego, który upoważnia właśnie "samorządowe kolegia odwoławcze" do wystąpienia z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny /art. 22 par. 3 pkt 2 w związku z art. 5 par. 2 pkt 6 in fine/. Nazwa ta określa podmiot, który jest oczywiście organem administracji publicznej, jednakże status tego organu można mu przypisać w dwóch znaczeniach: strukturalnym /organizacyjnym/ i funkcjonalnym. W znaczeniu strukturalnym organem administracji publicznej jest całe samorządowe kolegium odwoławcze razem z jego zgromadzeniem ogólnym i prezesem, a w znaczeniu funkcjonalnym organem tym jest skład orzekający kolegium, gdyż zasadniczą funkcję zewnętrzną kolegium, jaką jest "orzekanie", wykonuje skład trzyosobowy /art. 18 ust. 1 ustawy/. Nazwa "samorządowe kolegium odwoławcze", jakiej używa kodeks postępowania administracyjnego ustalając legitymację do wniesienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jest użyta w znaczeniu funkcjonalnym i oznacza skład orzekający kolegium, gdyż tylko ten skład, a nie całe kolegium lub którykolwiek z jego organów wewnętrznych, jest upoważniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania w jego efekcie decyzji administracyjnej na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czyli do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej /art. 18 ust. 1 ustawy/. Jak napisano w uzasadnieniu postanowienia, kolegium orzekające w sprawie rzeczywiście jest "organem kolegialnym", ale nie dlatego, że całe składa się z wielu osób, ale dlatego, że orzeka w składach 3-osobowych.
Organem administracji publicznej nie jest natomiast z zasady sam prezes kolegium, którego status jest wyraźnie wyznaczony przez ustawę. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy jest on "organem kolegium", to jest organem wewnętrznym, nie mającym z założenia kompetencji do kształtowania zewnętrznych stosunków administracyjnoprawnych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 jego zadania zewnętrzne ograniczone są do reprezentowania kolegium na zewnątrz /pkt 1/, a i one mieszczą się w ramach "kierowania pracami kolegium".
Tak określony, podstawowy status prezesa samorządowego kolegium odwoławczego jest modyfikowany przez art. 11 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prezes wykonuje również czynności przewidziane w przepisach prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego. Przepis ten co prawda pozwala na nazywanie prezesa kolegium "organem administracji publicznej" także w znaczeniu funkcjonalnym, ale granicą tych jego kompetencji jest ich niezastrzeżenie dla składu orzekającego. Powstaje zatem podstawowe pytanie o to, którędy przebiega ta granica i jakie czynności są "zastrzeżone dla składu orzekającego"?
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy "orzekanie" jest niewątpliwie zastrzeżone dla składu orzekającego. Dla odpowiedzi na postawione wyżej pytanie jednak skład siedmiu sędziów NSA posłużył się wąską, literalną interpretacją tego pojęcia, uznając za "orzekanie" wyłącznie wydawanie decyzji i postanowień administracyjnych. Na tej podstawie Sąd doszedł do konkluzji, że skoro wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie jest dosłownie "orzekaniem", czyli wydawaniem decyzji lub postanowień, to jest to czynność niezastrzeżona dla składu orzekającego kolegium.
Moim zdaniem, interpretacja ta jest błędna, gdyż nie można funkcji "orzekania" nadawać aż tak wąskiej treści, pojęcie to zaś należy analizować nie tylko na podstawie ustawy, ale przede wszystkim posługując się przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i administracyjnego prawa materialnego. Orzekanie bowiem nie jest zadaniem samym dla siebie, zadaniem formalnym, które dla kolegiów wynikałoby tylko z przepisów ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Źródło kompetencji do orzekania bierze się z prawa materialnego, które stanowi podstawę dla konstruowania pojęcia sprawy administracyjnej. Należy zauważyć, że to "orzekanie" każdorazowo dotyczy "sprawy indywidualnej", o jakiej mowa w art. 1 pkt 1 Kpa. Sprawa ta, będąc niepowtarzalnym związkiem między sferą faktów a sferą prawa, powinna być rozpatrzona /zbadana/ w postępowaniu administracyjnym /zwłaszcza w postępowaniu wyjaśniającym - dowodowym/, które przez ciągłą wzajemną konfrontację wspomnianych dwóch sfer doprowadzi w końcu do decyzji administracyjnej /orzeczenia/. Niewątpliwie więc "orzekanie w sprawie" to nie tylko samo wydanie orzeczenia, ale cały proces decyzyjny /myślowy i techniczny/, który powinien być wykonany przez organ administracji publicznej, czyli - w tym wypadku - przez skład orzekający kolegium. To właśnie wyznaczony przez prezesa skład orzekający "dostaje sprawę do ręki" i od początku do końca bada ją i analizuje, podejmując bardzo wiele czynności zwieńczonych decyzją administracyjną. Wszystkie one dotyczą konkretnej sprawy administracyjnej i składają się na "orzekanie", o jakim mowa. O zakresie pojęcia "orzekanie" zatem decyduje rozmiar danej sprawy administracyjnej, gdyż ma to być orzekanie "w sprawie". Właśnie tak rozumiane "orzekanie" zostało zastrzeżone dla składu orzekającego kolegium. Sądzę zatem, że wszystkie czynności, także czynności procesowe, które merytorycznie wiążą się z daną sprawą administracyjną, stanowią elementy "orzekania" i są zastrzeżone dla składu orzekającego. Należą tu również czynności, które dotyczą merytorycznie orzeczenia już wydanego w sprawie administracyjnej, np. formułowanie odpowiedzi na skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest to bowiem skarga skierowana przeciwko aktowi wydanemu przez dany skład orzekający.
Do elementów sprawy administracyjnej należy niewątpliwie kwestia właściwości organu, gdyż z cech faktycznych i prawnych tej sprawy wynika kompetencja organu do jej załatwienia. Właściwość jest przecież procesowym odbiciem kompetencji organu administracji publicznej do załatwienia konkretnej sprawy. Tylko organ mający rozpatrzyć i załatwić daną indywidualną i konkretną sprawę oraz zapoznać się z jej treścią może i powinien się zorientować w kwestii własnej kompetencji właśnie w tej sprawie, a zadanie to należy również do "orzekania" w przyjętym wyżej znaczeniu. Dopóki więc nie zostanie powołany skład orzekający samorządowego kolegium odwoławczego, nie ma nikogo, kto mógłby ocenić kompetencję do załatwienia sprawy. W szczególności nie może tego zrobić prezes kolegium, gdyż nie on jest upoważniony do rozpatrywania danej sprawy i do "orzekania" w tej sprawie. W konsekwencji nie może on także sam występować z wnioskiem o rozpatrzenie sporu o właściwość. Można najwyżej dopuścić taką jego rolę jako techniczne wykonanie woli składu orzekającego, który został już w sprawie powołany i wypowiedział się w kwestii swojej właściwości.
Należy dodać, że polskie ustawodawstwo nie zna abstrakcyjnych sporów o właściwość i każdy taki spór odnosi się do konkretnej sprawy. Rozstrzygnięcie sporu polega również na wskazaniu organu do załatwienia tej sprawy /art. 28 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Takiemu ujęciu bynajmniej nie przeczy stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu postanowienia, że "czynności związane z wystąpieniem sporu o właściwość (...) są czynnościami wewnętrznymi organu administracji". Rzeczywiście, do czasu wystąpienia ze stosownym wnioskiem są to czynności "wewnętrzne", ale właśnie tego organu, który jest powołany do załatwienia danej sprawy.
Trzeba też zwrócić uwagę na sformułowanie uzasadnienia, że "samo postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu nie jest postępowaniem administracyjnym, albowiem nie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, lecz jedynie ustalenia właściwości organu do prowadzenia tego postępowania, co wyłącza stosowanie aktów administracyjnych w formach procesowych uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego". Zdanie to, powtórzone zresztą za literaturą, jest prawdziwe, tyle że jego przytoczenie w omawianym tu kontekście jest nieporozumieniem. Z tego, że postępowanie "w sprawie wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość" oczywiście nie kończy się ani decyzją, ani postanowieniem /w tym znaczeniu nie należy ono do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego/, uzasadnienie wyprowadza wniosek, że nie mieści się ono w granicach "orzekania". Tymczasem każdy organ rozpatrujący i załatwiający sprawę administracyjną podejmuje w czasie postępowania administracyjnego wiele czynności, które nie są ani postanowieniami, ani decyzjami, ale należą niewątpliwie do orzekania w przyjętym wyżej znaczeniu. Dlatego akurat to, że czynności "związane z wystąpieniem sporu o właściwość" nie mają charakteru postanowień lub decyzji, nie może mieć w niniejszej dyskusji żadnego znaczenia.
W sprawie będącej przedmiotem omawianego postanowienia należy jeszcze wspomnieć o znajdującym się w aktach Regulaminie organizacyjnym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 8 października 1999 r. Przewiduje on, że w razie powstania okoliczności uzasadniających złożenie wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego "skład orzekający niezwłocznie wyznacza referenta, który w terminie 7 dni opracowuje wniosek do Zgromadzenia Ogólnego Kolegium o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) ze stosownym wnioskiem" /par. 20 pkt 1/. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości oceny tego Regulaminu ani też Regulamin ten nie stanowi źródła prawa. Jednakże okazuje się, że nawet wewnętrzny Regulamin Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) nie pozwala Prezesowi tego Kolegium na samodzielne występowanie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, bez wcześniejszego powołania składu orzekającego i przeprowadzenia procedury, o jakiej mowa w jego par. 20.
Powołując się na literaturę, w postanowieniu słusznie zauważono, że dla powstania sporu o właściwość konieczna jest rozbieżność poglądów dwóch organów w kwestii właściwości oraz wniesienie środka prawnego, zmierzającego do likwidacji tej rozbieżności. Sporem o właściwość zatem jest dopiero sytuacja, w której wniesiono stosowny środek prawny, a nie tylko sama rozbieżność poglądów, wyrażona w inny sposób. Z tego powodu należy przyjąć, że wniosek pochodzący od nieuprawnionego podmiotu, który nie należy do katalogu ujętego w art. 22 par. 3 Kpa, nie wszczyna tego sporu i spór taki nie występuje. Dlatego też trudno się zgodzić ze stwierdzeniem uzasadnienia, że "dla rozstrzygnięcia (...) sporu o właściwość nie ma istotnego znaczenia kwestia umocowania do złożenia wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Przeciwnie: znaczenie to jest decydujące, gdyż uznanie, że prezes samorządowego kolegium odwoławczego nie ma legitymacji do wniesienia wniosku, przesądza - moim zdaniem - o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien był odrzucić wniosek Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...). Nie chodzi tu o oddalenie wniosku, gdyż brak sporu jest całkowitą przeszkodą dla jakichkolwiek działań Sądu.
W uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów NSA słusznie podkreślono, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony do działania na podstawie kryterium zgodności z prawem /art. 1 i art. 21 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/, to również przy rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych powinien bazować na prawie i na jego uprawnionej wykładni, a nie wprowadzać na pierwszy plan kryteriów celowości lub słuszności. Sądzę, że tak należy postępować także wtedy, gdy Sąd decyduje o dopuszczalności wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Jakiekolwiek względy celowościowe lub doświadczenia czerpane z dotychczasowej praktyki funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych nie powinny zasłaniać rozwiązań prawnych i wpływać na treść orzeczenia, a także na ocenę, czy dane zagadnienie prawne ma pierwszorzędną wagę merytoryczną, czy też jest stosunkowo mniej istotne.