Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w M. decyzją z dnia 30 grudnia 1997 r. na podstawie art. 48 i 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./:
1/ uznał nieruchomości położone we wsi B.-Ł. oznaczone w ewidencji gruntów nr 297 o pow. 0,14 ha, nr 305 o pow. 0,37 ha, nr 296 o pow. 0,14 ha, nr 304 o pow. 0,26 ha oraz nieruchomości położone we wsi B.-S. oznaczone nr 232 o pow. 0,92 i nr 231 o pow. 1,01 ha, za zbędne na cel określony w decyzjach wywłaszczeniowych z dnia 31 marca 1955 r. i z dnia 29 czerwca 1955 r. (...) wydanych przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., 2/ dokonał zwrotu wymienionych nieruchomości na rzecz spadkobierców Leona i Ludwika K, 3/ ustalił obowiązek zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania oraz nakładów zwiększających wartość nieruchomości w łącznej kwocie 2.831,37 zł od następców prawnych Leona i Ludwika K. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż przedmiotowe nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w celu urządzenia poligonu "Ś.". Poligon ten został urządzony i funkcjonował do 1991 r., kiedy to Minister Obrony Narodowej pismem z dnia 11 czerwca 1991 r. zgłosił rezygnację z dalszego korzystania z gruntów leśnych poligonu lotniczego "Ś.". Zaszły więc okoliczności przewidziane w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Należało uznać, że nieruchomości te stały się zbędne na cel wywłaszczenia i podlegają zwrotowi na rzecz następców prawnych wywłaszczonych właścicieli. Spadkobiercami po Ludwiku K. są: Janina K., Izabela B. oraz Włodzimierz K. po 1/3 części, zaś po Leonie K.: Janina K. w 1/2 części oraz Izabela B. i Włodzimierz K. po 1/4 części. Ponadto podniesiono, iż wywłaszczone grunty przekazane w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej zostały w 1964 r. formalnie włączone do Zasobów Lasów Państwowych i jednocześnie przekazane do terenowego wykorzystania Ministerstwu Obrony Narodowej. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w piśmie z dnia 7 sierpnia 1991 r. wyraził gotowość zwrotu gruntów leśnych i dlatego pozostawanie tych gruntów w zasobach Lasów Państwowych nie stanowi przeszkody w orzekaniu o ich zwrocie.
Odwołanie od tej decyzji w dniu 16 stycznia 1998 r. wniosło Nadleśnictwo Przasnysz, podnosząc, iż nieruchomości objęte powyższą decyzją zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i to jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Następnie została ona przekazana innej państwowej jednostce organizacyjnej a zatem nie podlega zwrotowi na podstawie art. 69 ust. 1 tej ustawy. Ponadto powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 1996 r. IV SA 92/96, w którym wyrażono taki pogląd w podobnym stanie faktycznym.
Wojewoda C. decyzją z dnia 23 lutego 1998 r., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w M. W uzasadnieniu stwierdzono, iż przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciły moc z dniem 31 grudnia 1997 r. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. Zgodnie z art. 233 tej ustawy sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną do dnia 31 grudnia 1997 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została wydana 30 grudnia 1997 r. zaś odwołanie od niej wpłynęło 16 stycznia 1998 r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to konieczność rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisów nowej ustawy.
Zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. organem właściwym do rozpatrzenia tej sprawy jako organ I instancji jest wojewoda. Z tych względów należało zaskarżoną decyzję uchylić i umorzyć postępowanie przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Janina K., Izabela B. oraz Włodzimierz K. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody C. z dnia 23 lutego 1998 r. podnosząc, iż zmiana przepisów doprowadziła do unicestwienia postępowania administracyjnego z pokrzywdzeniem skarżących.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda C. wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 maja 2000 r. uznał, iż w sprawie występują istotne wątpliwości prawne uzasadniające wystąpienie z wnioskiem o rozpoznanie skargi przez skład siedmiu sędziów. Zdaniem składu orzekającego wątpliwości dotyczą tego, jakie przepisy należy mieć na uwadze przy ustalaniu organu właściwego do rozpatrzenia odwołania. Przy rozstrzyganiu tej kwestii nie można pominąć tego, że organ I instancji wydał w sprawie decyzję po upływie 3 lat, znacznie przekraczając terminy określone w art. 35 Kpa, co spowodowało komplikacje procesowe. Rzutują one na uprawnienia strony do rozpatrzenia odwołania i mogą prowadzić do podważenia zasady dwuinstancyjności. W związku z tym powstaje problem prawny, czy w takiej sytuacji nie należy stosować przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania i zgodnie z tymi przepisami przyjąć, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Wojewoda C. Przyjęcie takiej interpretacji stanowiłoby pełną realizację art. 78 Konstytucji RP, z którego wynika prawo stron do zaskarżenia decyzji wydanych w I instancji. Ten, prokonstytucyjny charakter wykładni mógłby uzasadniać tezę, iż w tym zakresie nie ma zastosowania art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Jednak nie można pominąć faktu, że od dnia 1 stycznia 1998 r. wojewoda utracił przymiot organu odwoławczego w tych sprawach.
Rozważając z kolei sytuację procesową na tle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy stwierdzić, że organem I instancji w sprawach określonych w art. 142 w dacie wydania zaskarżonej decyzji był wojewoda a organem odwoławczym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zatem za uprawnioną można uznać wykładnię, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Wprawdzie pozycja organu I instancji, który wydał zaskarżoną decyzję, nie odpowiada randze organu wymienionego w art. 17 pkt 2 zdanie pierwsze Kpa, to jednak organem odwoławczym w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stał się Prezes wymienionego urzędu. Zatem organ ten jest właściwy do rozpatrzenia wniesionego odwołania.
Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz nie zakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia jej w życie, prowadzi się na podstawie przepisów tej ustawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Oznacza to, że w sprawie wszczętej i niezakończonej ostateczną decyzją przed tą datą, należy stosować od dnia 1 stycznia 1998 r. przepisy nowej ustawy. Zakres stosowania art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami został określony jednoznacznie. Konsekwencją tego przepisu jest konieczność stosowania po dniu 1 styczniu 1998 r. zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów określających właściwość organów administracji władnych do podejmowania decyzji w indywidualnych sprawach.
Kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do dnia 31 grudnia 1997 r. regulował art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Z dniem 1 stycznia 1998 r. przepisy te utraciły swoją moc. W nowej ustawie o gospodarce nieruchomościami sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały uregulowane odmiennie, m.in. w przepisach art. 136 i art. 137 oraz art. 229. Uległa również zmianie właściwość organów uprawnionych do orzekania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1998 r. kierownik urzędu rejonowego przestał być właściwy w tych sprawach. Zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w 1998 r. stał się wojewoda /od 1 stycznia 1999 r. właściwy jest starosta/.
W dacie wydania decyzji z dnia 30 grudnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Mławie był organem właściwym w sprawie, to jednak podstawą do wydania zaskarżonej decyzji była nie tylko utrata właściwości przez ten organ, ale także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części w rozumieniu art. 138 par. 2 Kpa oraz zastosowanie nowych przepisów określających przesłanki zwrotu nieruchomości. Zbadania wymagała bowiem kwestia, czy skarżącym przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w świetle uregulowania z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konieczne stało się także ustalenie, czy spełnione są przesłanki do orzeczenia zwrotu przedmiotowej nieruchomości określone w art. 136 i art. 137 tej ustawy.
W wyroku z dnia 8 sierpnia 1995 r., SA/Wr 96/95 /nie publ./ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe /art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa/. W innym wyroku z dnia 21 kwietnia 1983 r. II SA 163/82 /RNGA 1985 nr 3 str. 47/ NSA stanął na stanowisku, że jeżeli w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji, to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji jako bezprzedmiotowe /E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski: Postępowanie administracyjne, podatkowe i administracyjnosądowe, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza 1998 r., str. 557/.
W świetle tych okoliczności uchylenie decyzji organu I instancji /kierownika urzędu rejonowego/ i umorzenie postępowania przed tym organem należało uznać za odpowiadające prawu. Otwierało to drogę do rozpoznania sprawy przez właściwy organ pierwszej instancji po dniu 1 stycznia 1998 r.
Powstała jednak wątpliwość, jaki organ był właściwy do wydania takiego rozstrzygnięcia jako organ odwoławczy, skoro sprawa wpłynęła do Wojewody C. po dniu 1 stycznia 1998 r. a więc w czasie, gdy w tych sprawach wojewoda był, z mocy przepisu art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem I instancji.
Wprawdzie po tej dacie /w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 1 stycznia 1999 r./ organem odwoławczym w tych sprawach był Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, ale tylko wówczas, gdy jako organ I instancji orzekał wojewoda.
Żaden przepis szczególny nie wskazał, który organ jest organem odwoławczym w sprawach rozpoznanych w I instancji przez kierownika urzędu rejonowego przed 1 stycznia 1998 r., gdy odwołanie zostało wniesione po tej dacie i sprawa podlega rozpoznaniu w pełnym zakresie na podstawie przepisów nowej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy należy sięgnąć do przepisów ogólnych, czyli Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.
To, jaki organ jest organem wyższego stopnia, a więc organem właściwym do rozpoznania odwołania, określa co do zasady przepis art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten reguluje relacje pomiędzy organami administracji publicznej niezależnie od przedmiotu sprawy. Zgodnie z art. 17 pkt 2 Kpa w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126/, a więc w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., organem wyższego stopnia w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej byli wojewodowie.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż zaskarżoną decyzję wydał organ rzeczowo /funkcjonalnie/ właściwy w sprawie oraz że decyzja ta nie narusza prawa.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oddalił skargę.