Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SA 2769-2770/00 skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, o rozpatrzenie przez skład siedmiu sędziów NSA sprawy z wniosku Wojewody Ł. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą a Zarządem Miasta P.-T. i wyznaczenie Zarządu Miasta P.-T. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego wskazanych nieruchomości gruntowych w P.-T. oraz własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że źródłem istotnej wątpliwości prawnej jest zagadnienie prawne wywołujące rozbieżności w orzecznictwie sądowym, dotyczące właściwości rzeczowej organu administracji w sprawie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i urządzeń na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ w sytuacji gdy wchodzi w rachubę nabycie z mocy prawa tego mienia przez gminę na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./.
Z akt sprawy wynika, że Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej /PPKS/ w P.-T. wystąpiło o stwierdzenie, że nabyło z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego gruntów przy ul. W. 6 i ul. POW 12 w P.-T. oraz własność budynków i urządzeń znajdujących się na tych gruntach, powołując się na to, że grunty te znajdowały się w zarządzie Przedsiębiorstwa.
W ocenie Wojewody przedłożone dowody nie potwierdzają zarządu gruntem, a wobec tego uznał, że przedmiotowa nieruchomość na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością gminy. A skoro tak, to organem właściwym do rozpoznania wniosku PPKS jest Zarząd Miasta P.-T. Zagadnienie komunalizacji jest więc zagadnieniem wstępnym w stosunku do kwestii uwłaszczenia przedsiębiorstwa i to nawet wówczas, gdy dokumentacja inwentaryzacyjna nie została jeszcze złożona. Postępowanie komunalizacyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania wywłaszczeniowego i ze względu na jego przedmiot wojewoda w obu tych postępowaniach występuje jako inny organ w rozumieniu art. 97 par. 1 Kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda Ł. postanowieniami z dnia 23 czerwca 2000 r. zawiesił na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa postępowania uwłaszczeniowe i wezwał Zarząd Miasta P.-T. do złożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej w celu komunalizacji przedmiotowych nieruchomości.
Prezydent P.-T. w piśmie z dnia 31 lipca 2000 r., (...) stwierdził, że przedmiotowe nieruchomości nie podlegają komunalizacji, z uwagi na fakt, że organem założycielskim PPKS był właściwy minister, nie zaś terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, ponieważ obszar działania PPKS obejmuje całą Polskę.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu zażaleń PPKS, postanowieniami z dnia 12 września 2000 r. uchylił postanowienia Wojewody zawieszające postępowanie uwłaszczeniowe. W uzasadnieniu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma zagadnienia prejudycjalności, ponieważ w obu sprawach, uwłaszczenia i komunalizacji, właściwy jest ten sam organ.
Po uchyleniu postanowień o zawieszeniu postępowania Wojewoda pismem z dnia 10 października 2000 r. ponownie zwrócił się do Zarządu Miasta P.-T. o rozpoznanie sprawy, jednak Zarząd pismem z dnia 14 listopada 2000 r. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 31 lipca 2000 r. W tym stanie rzeczy Wojewoda wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
W odpowiedzi na wniosek Zarząd Miasta P.-T. wniósł o jego rozpoznanie i wskazanie Wojewody Ł. jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w P.-T. przy ul. W. 6 i przy ul. POW 12, z jednoczesnym nabyciem prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tych gruntach, przez PPKS. To, że PPKS nie dysponuje dokumentami stwierdzającymi prawo zarządu w stosunku do przedmiotowych nieruchomości, nie oznacza, że podlegają one komunalizacji na postawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nieruchomości te, zdaniem Zarządu, nie podlegały komunalizacji, albowiem w dniu 27 maja 1990 r. nie należały do żadnego z podmiotów wskazanych w tym przepisie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w tym dniu organem założycielskim i sprawującym nadzór nad PPKS był właściwy minister. W tym stanie rzeczy, bez względu na to, na jakiej podstawie prawnej PPKS dochodzi swoich roszczeń, właściwym do rozpatrzenia wniosku Przedsiębiorstwa jest Wojewoda Ł., ponieważ przedmiotowe nieruchomości są własnością Skarbu Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie z wniosku PPKS w P.-T. o uwłaszczenie nieruchomości położonych w P.-T. przy ul. W. 6 i ul. POW 12 nie zostało zakończone do dnia 31 grudnia 1997 r., a wobec tego stosownie do przepisu art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podlega rozpatrzeniu według przepisów tej ustawy. Art. 200 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na gruncie, stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Oznacza to, że właściwość organu do wydania decyzji w sprawie uwłaszczenia wyznacza własność nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania uwłaszczeniowego.
Decyzje komunalizacyjne w sprawie stwierdzenia nabycia mienia przez gminę z mocy prawa wydaje wojewoda /art. 18 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych/. Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, z tym że zawiera ona element konstytutywny, ponieważ gmina może dysponować mieniem gminnym dopiero z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna /por. wyrok NSA z dnia 20 października 1992 r., SA/Kr 1461/92/. Bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest legitymowana do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji.
Komunalizacja na rzecz Gminy P.-T. nieruchomości, których dotyczy postępowanie, jest sprawą otwartą i nie przesądzoną we właściwym postępowaniu. Postępowanie takie dotychczas nie zostało nawet wszczęte. W dodatku Gmina ta uważa, że nie stała się właścicielem tych nieruchomości z mocy prawa i odmawia nie tylko złożenia wniosku o wszczęcie postępowania komunalizacyjnego, ale nawet przekazania Wojewodzie stosownej dokumentacji.
Należy podzielić utrwalony kierunek orzecznictwa NSA, że wynik postępowania komunalizacyjnego jest niewątpliwie zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa dla postępowania uwłaszczeniowego. Zatem wojewoda, który w toku postępowania o stwierdzenie na rzecz przedsiębiorstwa nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali ustali, że istnieją przewidziane w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przesłanki do komunalizacji z mocy prawa na rzecz gminy, powinien zawiesić postępowanie uwłaszczeniowe do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji nieruchomości.
Występuje jednak rozbieżność poglądów w orzecznictwie w kwestii, czy można mówić o istnieniu sporu o właściwość w sprawie o uwłaszczenie przedsiębiorstwa zanim postępowanie komunalizacyjne zostanie zakończone ostateczną decyzją. Prezentowane jest stanowisko, że o tym, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o uwłaszczenie nieruchomością będzie wiadomo dopiero po zakończeniu postępowania komunalizacyjnego dotyczącego tej nieruchomości. W takiej sytuacji wniosek o rozpatrzenie sporu o właściwość należy uznać za niezasadny. Skoro bowiem nie jest obecnie pewne, kto jest właścicielem nieruchomości, a własność nieruchomości jest wyznacznikiem organu uprawnionego do wydania decyzji uwłaszczeniowej, to nie można mówić o istnieniu sporu w rozumieniu art. 22 par. 2 Kpa. Prezentowany jest także pogląd odmienny, że dopóki nie zostanie wydana decyzja komunalizacyjna na rzecz gminy, w razie sporu o właściwość należy wskazać jako organ właściwy wojewodę.
Pojęcie sporu o właściwość zostało poddane obszernej analizie w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 marca 2001 r., OSA 1/01 /ONSA 2001 Nr 3 poz. 95/. Należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tego postanowienia, że jakkolwiek przepisy prawne nie definiują sporu o właściwość, to cechy tej instytucji prawnej są już ukształtowane przez doktrynę i orzecznictwo. Istotą sporu o właściwość jest to, że dwa organy mają rozbieżne zapatrywania na kwestię swojej właściwości, a nie to, jakie są motywy tych zapatrywań. Spór polega na powstaniu takiej sytuacji prawnej, w której co do zakresu działania organów występuje rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta w wyniku podjętych w tym kierunku środków prawnych. Dla powstania sporu w sensie formalnym wystarcza zatem taka właśnie rozbieżność poglądów i wniesienie środka prawnego, uruchamiającego postępowanie w sprawie sporu.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zarówno Wojewoda Ł., jak i Zarząd Miasta P.-T. uznają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy z wniosku PPKS w P.-T. o uwłaszczenie wskazanymi nieruchomościami.
Wojewoda prezentuje stanowisko, że wskazane nieruchomości stały się z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...), własnością gminy /choć nie została dotychczas wydana decyzja, o której mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy/, a wobec tego do rozpoznania sprawy właściwy jest zarząd gminy /art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami/.
Natomiast Zarząd Gminy P.-T. zajął stanowisko, że wskazane nieruchomości nie stały się z mocy prawa własnością gminy, na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a wobec tego do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewoda.
W tym stanie rzeczy spełnione są przesłanki wystąpienia sporu o właściwość między organem samorządu terytorialnego a terenowym organem administracji rządowej.
Nie jest możliwy do zaakceptowania pogląd, że w sytuacji, gdy nie została rozstrzygnięta sprawa komunalizacji mienia na rzecz gminy, nie ma organu właściwego w sprawie o uwłaszczenie przedsiębiorstwa. Oznaczałoby to bowiem, że w określonej sprawie, pomimo istnienia prawnych podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie, strona pozbawiona zostałaby prawa do rozpoznania jej sprawy. Byłoby to szczególnie rażące w sytuacji, gdy postępowanie komunalizacyjne na rzecz gminy w ogóle nie zostało wszczęte. Zależność pomiędzy postępowaniem komunalizacyjnym a postępowaniem uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na tym, że najpierw powinno być zakończone postępowanie komunalizacyjne. Podzielić bowiem należy stanowisko, że jakkolwiek nabycie mienia przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...) następuje z mocy prawa, to jednak bez wydania decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy, gmina nie ma tytułu do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia objętego komunalizacją, a tym samym zarząd gminy nie może uznać się za właściwy do rozpoznania sprawy o uwłaszczenie.
Prowadzi to do wniosku, że wojewoda nie może uznać się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwową osobę prawną na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia tych gruntów na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dopóki nie ma decyzji komunalizacyjnej, w okolicznościach tej sprawy, nie można jeszcze mówić, że wskazane przez PPKS nieruchomości nie są własnością Skarbu Państwa, a wobec tego w aktualnym stanie faktycznym i prawnym tej sprawy do jej rozpoznania właściwy jest Wojewoda. Należy przy tym podkreślić, iż to, że organ wyższego stopnia uchylił postanowienie Wojewody o zawieszeniu postępowania w przedmiocie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa, nie zmienia oceny, iż rozpoznanie sprawy w przedmiocie komunalizacji wskazanych przez Przedsiębiorstwo nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do sprawy o uwłaszczenie Przedsiębiorstwa tymi nieruchomościami.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 28 ustawy o NSA postanowił jak w sentencji.