Uzasadnienie
Skarżący Mieczysław Ł. i Hanka G.-Ł. wnieśli skargę na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 11 września 2002 r. (...), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia 26 lipca 2002 r. (...). Decyzją z dnia 26 lipca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., powołując się na art. 104 Kpa i art. 51 ust. 1a w zw. z art. 81 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ udzielił "Prezesowi Zdzisławowi Z. PHU "A." ul. Sz. 6, 85-738 B." pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wykonywanych przy remoncie budynku garażu usytuowanego na działce nr 1008 położonej przy ul. K. 21 w Ś., które zostały wstrzymane postanowieniem z dnia 13 maja 2002 r. Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia 26 lipca 2002 r. została podjęta w następujących okolicznościach:
11 lutego 2002 r. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "A." Spółka z o.o. w B., za które działał Zdzisław Z., pismem z dnia 7 lutego 2002 r. zgłosiło zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie garaży zlokalizowanych na działce nr 1008 w Ś. przy ul. K.
- Na skutek interwencji skarżącego Mieczysława Ł., współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej, organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę zgłoszonych robót budowlanych i uznając, iż wymagają one pozwolenia na budowę postanowieniem z dnia 13 maja 2002 r. wstrzymał ich wykonywanie a decyzją z dnia 10 czerwca 2002 r. nakazał "Prezesowi Zdzisławowi Z. PHU "A." ul. Sz. 6, 85-738 B." przedłożyć w terminie do dnia 15 lipca 2002 r. projekt budowlany remontu, zaopiniowany przez rzeczoznawców do spraw BHP i spraw przeciwpożarowych, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. i Konserwatora Służby Ochrony Zabytków Delegatura w B., zawierający inwentaryzację wykonanych robót wraz z oceną ich stanu technicznego i zgodności z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami oraz wskazanie pozostałych do wykonania robót. W dniu 15 lipca 2002 r. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "A." Spółka z o.o. w B., za które działał Zdzisław Z., złożyło wymagany projekt wraz z opiniami i uzgodnieniami i w dniu 26 lipca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Uzasadniając decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wskazano na postanowienie z dnia 13 maja 2002 r. i na decyzję z dnia 10 czerwca 2002 r. Stwierdzono też, że dostarczony projekt budowlany i uzgodnienia dostosowane są do specyfiki i stopnia skomplikowania robót budowlanych. Jednocześnie uznano, że złożenie tego projektu i uzgodnień stanowi wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 10 czerwca 2002 r.
Dwa odrębne odwołania od decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wnieśli skarżący Mieczysław Ł. i Hanka G.-Ł. Oboje skarżący powołali się na to, że są współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki nr 1008. Twierdzili też, że remontowany budynek przylega do ściany stojącego na ich nieruchomości budynku, w którym znajduje się Dom Towarowy "H.". W związku z tym skarżąca wyrażała obawy dotyczące wpływu tej sytuacji na ich budynek, w szczególności na zawilgocenie i obciążenie jego ściany oraz podnosiła kwestię naruszenia własności, polegającego na dostawieniu ściany do ściany ich budynku i wykonaniu w niej wcięć przy zakładaniu opierzeń blacharskich. Skarżąca podnosiła też kwestię zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej na budowę przy granicy, wskazując, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 26 marca 2001 r. stwierdzono, iż na postawienie ściany na granicy wymagana jest zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej. Skarżący z kolei podniósł, że remontowany budynek nie był garażem i obecny jego remont prowadzi do bezprawnej zmiany sposobu użytkowania. Nawiązał przy tym do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać, jego zdaniem, garaże. Przykładowo wskazał na odległości od sąsiednich budynków, w których znajduje się otwór okienny oraz stosowanie elementów palnych i odpowiedniej wentylacji, podnosząc, że w jego budynku jest okno oraz, że w remontowanym budynku zastosowano drewniane łaty w konstrukcji dachu. Skarżący twierdził też, bez bliższego uzasadnienia, że podejmując zaskarżoną decyzję naruszono plan zagospodarowania przestrzennego. W końcu oboje skarżący podnieśli, że w remontowanym budynku był zawalony dach i częściowo ściany.
Rozpoznając odwołania skarżących podjęto zaskarżoną decyzję. Uzasadniając ją po przedstawieniu stanu sprawy odniesiono się do zarzutów odwołań. Stwierdzono, że kwestia zawilgocenia ściany domu skarżących nie ma związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, gdyż sami skarżący wskazali, iż było to wynikiem zaniedbań poprzednich właścicieli remontowanego budynku. Wskazano też, że inwestor przedsięwziął działania mające na celu ochronę ściany domu skarżących przed wilgocią, mianowicie wykonał opierzenia blacharskie. Opierzenia te zostały jednak zdemontowane, gdyż skarżący ich założenie uznali za naruszenie własności. Odnosząc się do zarzutu oddziaływania nowego muru na mur budynku skarżących stwierdzono, iż z projektu wynika, że istniejąca ława fundamentowa spełnia warunki wytrzymałościowe. Odnośnie zarzutu braku zgody skarżących na prowadzenie robót budowlanych wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., którym stwierdzono niezgodność z ustawą par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, oraz na to, że remontowany obiekt budowlany jest odbudowywany na istniejących fundamentach. Zarzuty dotyczące warunków technicznych garaży skwitowano stwierdzeniem, że zgodnie z par. 270 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki, zaś remontowany budynek taką ścianę posiada. Jeżeli zaś chodzi o zarzut związany z otworem okiennym w ścianie budynku skarżących, to stwierdzono, iż do tego zarzutu nie można się odnieść w niniejszym postępowaniu, gdyż organ pierwszej instancji winien wyjaśnić w odrębnym postępowaniu "na jakiej podstawie powstało to okno w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego".
W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, par. 12 ust. 6 i par. par. od 102 do 108 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 77 par. 1 Kpa. Zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji skarżący uzasadniali obejściem przepisów Prawa budowlanego, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę; zarzut naruszenia powołanych przez skarżących przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżący uzasadniali pominięciem oceny, czy wybudowane garaże spełniają warunki techniczne przewidziane dla takich budynków; zaś zarzut naruszenia art. 77 par. 1 Kpa skarżący uzasadniali pominięciem istnienia okna w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego.
W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniesiono o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Przede wszystkim należy wskazać na uchybienie, którego skarżący w skardze nie podnieśli. Inwestorem w niniejszej sprawie jest Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "A." Spółka z o.o. w B. To przedsiębiorstwo bowiem pismem z dnia 7 lutego 2002 r. zgłosiło zamiar rozpoczęcia robót budowlanych na działce nr 1008 w Ś. Z kopii wypisów z ewidencji gruntów wynika, że to Przedsiębiorstwo jest też właścicielem działki nr 1008. Zatem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych należało udzielić temu Przedsiębiorstwu a nie Zdzisławowi Z., który - jako osoba działająca za spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością - jest jej organem. Skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i oznaczenie tego organu, jako strony postępowania zamiast osoby prawnej jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną, co w konsekwencji powoduje, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa /tak też w wyroku NSA z 31 marca 1998 r., wydanym w sprawie IV SA 884-885/96, niepublikowanym/. Zauważyć też należy, że wobec tego, iż skierowanie decyzji do podmiotu, który nie jest stroną postępowania jest uznawane za wadę powodującą nieważność decyzji administracyjnej, nie jest dopuszczalne uznanie takiego błędu za oczywistą omyłkę /tak w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2001 r., wydanym w sprawie II SA/Gd 2089/98 nie publ./.
Konsekwencją wskazanego uchybienia jest, stosownie do treści art. 22 ust. 3 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji skierowaną do osoby nie będącej stroną w sprawie, jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, gdyż jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, zaś decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta wadą nieważności, wymienioną w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa, gdyż jest skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że przede wszystkim nie jest zasadny zarzut obejścia przepisów ustawy Prawo budowlane. Przepisy tej ustawy przewidują bowiem możliwość zalegalizowania robót budowlanych rozpoczętych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do takiej legalizacji może dojść m.in. poprzez udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Sytuację taką przewiduje wprost art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który stosuje się, jak wynika z art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, także wówczas, gdy roboty budowlane prowadzone są bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia par. 12 ust. 6 i par. 102-108 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./, to wskazać należy, że par. 12 ust. 6 tego rozporządzenia w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., wydany w sprawie P 11/00 - Dz.U. 2001 nr 17 poz. 207, dopuszcza możliwość sytuowania obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami działki sąsiedniej, co w niniejszej sprawie jest spełnione skoro budynek znajdujący się na sąsiedniej działce stoi również bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Z kolei podnosząc zarzut naruszenia par. par. od 102 do 108 cytowanego rozporządzenia skarżący nie wskazali konkretnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o naruszeniu tych przepisów, co w niniejszej sprawie jest konieczne skoro obiekt budowlany, którego ta sprawa dotyczy, nie jest nazbyt skomplikowany /z dokumentacji technicznej wynika, że ma zawierać tylko dwa stanowiska/.
Nie sposób natomiast odeprzeć zarzutu naruszenia art. 77 par. 1 Kpa. Istnienie okna w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego jest istotną okolicznością, której wyjaśnienie nie sposób odkładać do innego postępowania. Nie można bowiem wykluczyć, że okno to zostało wykonane zgodnie z przepisami. Wówczas zaś aktualne stanie się rozważenie spełnienia warunków wymaganych dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego, która w wypadku sytuowania obiektu bezpośrednio przy granicy działki jest konieczna /par. 234 i par. 270 ust. 2, obowiązującego w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaniechanie w tej sytuacji wyjaśnienia wskazanej kwestii stanowi istotne dla wyniku sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa.
Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 i 4 Kpa i na podstawie art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o kosztach postępowania.