Uzasadnienie
SA/Bd 3240/03
Z akt sprawy wynika, że J. D. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody K.-P. [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. w przedmiocie odmowy przyznania dla skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło na podstawie następujących okoliczności. W dniu 8 września 2003r. skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. Decyzją [...] z dnia [...] J. D. uzyskał status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Zdaniem organu I instancji skarżący w dniu rejestracji nie spełniał przesłanek do przyznania prawda zasiłku wynikających z art.23 ust.1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. Nr 58 z 2003r. poz. 514). Organ uznał, że suma okresów, o których mowa w wyżej cyt. przepisie, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni.
J. D. odwołał się od powyższej decyzji. Uważał, że skoro od maja 1997r. był zarejestrowany jako bezrobotny z prawem do zasiłku i w sierpniu 1997r. uprawnienie to " zawiesił" w związku z podjęciem pracy w firmie "M.", następnie został aresztowany i przebywał w zakładzie karnym do 5 września 2003r., nie stracił prawa do zasiłku, mimo nie świadczenia pracy w trakcie osadzenia.
Wojewoda K.-P. nie uwzględnił żądań zawartych w odwołaniu i decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Wojewoda swoją decyzję uzasadnił tym, iż skarżący nie spełnia warunków uprawniających go do przyznania zasiłku dla bezrobotnych w świetle art. 23 ust.4 wyżej cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ponieważ prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych, zarejestrowanym w okresie 30 dni od dnia zwolnienia, jeżeli suma okresów, o których mowa w ust.1 pkt2 i ust.2 cyt. ustawy, przypadających w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności oraz wykonywania pracy w okresie pozbawienia wolności wynosi co najmniej 365 dni. Zdaniem organu skarżącego nie można uznać zatrudnienia w firmie " M.", ponieważ brak jest dowodów potwierdzających to zatrudnienie. Skarżący nie przedstawił świadectwa pracy, nie został zgłoszony w okresie świadczenia pracy w w/wym. firmie do ubezpieczenia społecznego, organ podatkowy nie potwierdza faktu jego zatrudnienia w w/wym. firmie, w trakcie ostatniego pozbawienia wolności nie pracował.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący uważa, że organy popełniły błąd przy orzekaniu, ponieważ nie wzięły pod uwagę nabytego przez niego prawa do zasiłku przy pierwszej rejestracji i późniejszego zawieszenia tego uprawnienia w związku z podjęciem pracy w firmie "M.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne, art.3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153,poz 1270 z póżn. zm.).Z treści art.134 § 1 w/cyt. ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy.
Organ I instancji decyzję o odmowie przyznania prawa do zasiłku wydał w oparciu o art. 23 ust.1 i 2 wyżej cytowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zdaniem Sądu rozstrzygniecie dokonane w oparciu o tak przywołaną podstawę prawną jest zbyt ogólne i nie uwzględnia istoty sprawy. Ustawodawca w art.23 ust. 1 ustanowił warunek do przyznania prawa do zasiłku. Przepis należy rozumieć w ten sposób, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył pracę. Natomiast w ustępie 2 wymienionego artykułu ustawodawca wskazał przypadki, które bez świadczenia pracy, należy zaliczyć do okresu 365 dni. Zdaniem Sądu przesłanki do przyznania prawa do zasiłku, zawarte w art.23 ust 1 i 2 wyżej cytowanej ustawy, mają charakter samoistny. Spełnienie którejkolwiek z nich może stanowić prawo do zasiłku, naturalnie z uwzględnieniem ustawowych warunków, t.j. wymaganego łącznie okresu zatrudnienia co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji.
Organ I instancji powinien przy stosowaniu przepisu sprawdzić, czy stan faktyczny w sprawie można podciągnąć pod odpowiedni przepis prawa. Dlatego zdaniem Sądu, decyzja organu I instancji z przywołanym w podstawie art.23 ust 1 i ust.2 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu narusza przepisy o postępowaniu, ponieważ nie wskazuje na istotę sprawy. Dla poprawności decyzji niezbędne jest, aby pomiędzy rozstrzygnięciem, a jej uzasadnieniem prawnym i faktycznym istniała wewnętrzna spójność. Tylko wówczas można o takiej decyzji powiedzieć, że zgodnie z art. 104 kpa decyzja jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę.
Przy wydawaniu decyzji organy w obydwu instancjach pominęły okoliczność, że skarżący jest osobą, która po raz kolejny zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. Skarżący twierdzi, że w przeszłości posiadał prawo do zasiłku, które "zawiesił". W tym miejscu Sąd zauważa, że w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie występuje instytucja "zawieszenia zasiłku", na którą skarżący powołuje się w pismach procesowych. W art.25 wyżej cyt. ustawy ustawodawca przewidział sytuacje, w których bezrobotny może utracić status bezrobotnego na okres nie krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej i wówczas posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego (art.25 ust.11). Również w przepisach uregulowana jest sytuacja, w której osoba,która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 23, uzyskuje prawo do zasiłku o okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku (art.25 ust.12).
Dlatego w świetle przywołanych wyżej przepisów oraz oceniając okoliczności, w których skarżący się znalazł, organ powinien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, czy uprawnienia do przyznania prawa do zasiłku wynikające z przepisów prawa będą miały zastosowanie do jego osoby.
W odwołaniu złożonym w dniu 15 września 2003r. skarżący oświadczył, że zawieszenie prawa do zasiłku dokonał w związku z podjęciem pracy w firmie "M.". W treści odwołania zawarł informację, że w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. przedłożył umowę o pracę.
W ocenie Sądu, istotnym uchybieniem przy wydawaniu decyzji było to, że Wojewoda K.-P. w prowadzonym postępowaniu odwoławczym nie wypowiedział się w zakresie w/wym. umowy o pracę, która zdaniem Sądu stanowiła istotny dowód w sprawie.
Art.
- § 1.KPA stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Organ II instancji uznał, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku w świetle art. 23 ust.4 wyżej cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ponieważ nie przedstawił świadectwa pracy, nie został zgłoszony w okresie świadczenia pracy w w/wym. firmie do ubezpieczenia społecznego, faktu jego zatrudnienia nie potwierdza organ podatkowy, w trakcie ostatniego pozbawienia wolności nie pracował.
Brak świadectwa pracy, czy też nie zgłoszenie pracownika do ubezpieczenia społecznego nie dowodzi jeszcze, że nie został nawiązany stosunek pracy. Skarżący legitymował się umową o pracę i to jest dowód, który należało ocenić przy orzekaniu. Zresztą z treści art.22 Kodeksu pracy wynika, co należy rozumieć przez nawiązanie stosunku pracy. Mianowicie pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem.
Z akt sprawy wynika, że skarżący posiada umowę o pracę zawartą w dniu 14 sierpnia 1997r. na czas nieokreślony. Co prawda, dowód ten załączył do skargi złożonej do Sądu, niemniej jednak z treści odwołania można wywieść wniosek, że fakt istnienia umowy znany był organowi odwoławczemu i został pominięty przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.
Dowód ten istniał w dacie orzekania, dlatego w uzasadnieniu decyzji należało ocenić wpływ umowy na zastosowanie przepisu zawartego w art. 23 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a skoro tego nie uczyniono decyzja jest wadliwa.
Organ odwoławczy powołując się na brak zatrudnienia skarżącego do zasiłku na mocy art. 23 ust 4 wyżej cyt. ustawy wydał zaskarżoną decyzję. Przepis ten stanowi, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych, zarejestrowanym w okresie 30 dni od dnia zwolnienia, jeżeli suma okresów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i w ust. 2, przypadających w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności, oraz wykonywania pracy w okresie pozbawienia wolności wynosiła co najmniej 365 dni, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia. W przypadku pozbawienia wolności w okresie pobierania zasiłku, po zwolnieniu z zakładu karnego lub aresztu śledczego przysługuje prawo do zasiłku na okres skrócony o okres pobierania zasiłku przed pozbawieniem wolności i w trakcie przerw w odbywaniu kary.
Zdaniem Sądu pominięcie przez organy I i II instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji umowy o pracę oraz nie odniesienie się do faktu nabycia przez Skarżącego w przeszłości prawa do zasiłku, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Organ nie zastosował się do treści art.
- § 1 k.p.a. Przepis ten nakłada obowiązek na organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Z tego względu Sąd na mocy art.145 §1 pkt 1 lit.c wyżej cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu C. Jednocześnie mając na względzie przepis art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.