Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 7 czerwca 1996 r. /nr A. V.-IM/7334/85/96/, wydaną na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 41 ust. 1, art. 42 i 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie ulicy R. od skrzyżowania z ulicą Wa. i Wys. do granic miasta wraz ze ścieżką rowerową i siecią kanalizacji deszczowej. W punkcie 4 decyzji, obejmującym wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, organ ustalił, że lokalizację przystanków autobusowych należy na etapie projektu budowlanego uzgodnić z zakładem obsługi komunikacji miejskiej, a realizacja ulicy wymaga likwidacji wjazdów zrealizowanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu organ stwierdził, że realizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Ze względu na wysoką rangę ulicy R. /ulica główna/ plan miejscowy nie przewiduje wjazdów na posesje od tej ulicy, lecz jedynie od układu obecnych i projektowanych ulic lokalnych i dojazdowych. W związku z tym w decyzji zawarto warunek dotyczący likwidacji wjazdów na działki.
Od decyzji odwołał się Jan M., zarzucając, iż ustalenia zawarte w decyzji naruszają jego interesy przez nakaz likwidacji wjazdu od ulicy R. na posesję, na której mieszka. Wjazd ten został wybudowany zgodnie z pozwoleniem budowlanym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 26 lipca 1996 r. /nr KL. Lok.-120/XI/B-6/96/ uchyliło decyzję w punkcie 4 w części ustalającej, iż realizacja ulicy wymaga likwidacji wjazdów od ulicy R. zrealizowanych niezgodnie z pozwoleniami na budowę. Zdaniem Kolegium warunek postawiony w pkt 4 decyzji został ustalony bez podstawy prawnej. Konieczność likwidacji takich wjazdów mogła być uregulowana jedynie ustaleniem w planie miejscowym, jednakże takiego ustalenia ani tekst planu szczegółowego dla części osiedla J. i B. w B., ani miejscowy plan ogólny nie zawierają. Ulica R. jest sklasyfikowana jako zbiorcza. Przy projektowaniu takich ulic "pożądane jest ograniczenie liczby wjazdów bramowych", lecz nie są one zakazane. Kolegium zwraca ponadto uwagę, że przepisy prawa budowlanego zawierają odpowiednie sankcje za zrealizowanie wjazdów niezgodnie z pozwoleniem na budowę.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Zarząd Miasta B. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu Zarząd stwierdza, że ulica R. na tym odcinku, na którym jest wymagana likwidacja wjazdów, jest ulicą główną /leży w ciągu drogi krajowej/, a nie ulicą zbiorczą, jak twierdzi organ odwoławczy. Zarząd wyjaśnia, iż zgodnie z zatwierdzonym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego części osiedla J. i B. /zatwierdzonym uchwałą nr XXVIII/21/91 Rady Miejskiej B. z dnia 19 grudnia 1991 r. - Dz. Urz. Woj.... z 1992 nr 3 poz. 9/ obsługa komunikacyjna tych posesji jest przewidywana od ulic lokalnych i dojazdowych. W konsekwencji - zdaniem skarżącego - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu budowy ulicy R., w części dotyczącej likwidacji wjazdów, została wydana zgodnie z warunkami wynikającymi z ustaleń zatwierdzonych planów zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podkreślając, że podstawą do zmiany decyzji organu I instancji była okoliczność, iż w części mającej służyć ochronie interesów osób trzecich zawarto nakaz likwidacji wjazdów od ul. R /zrealizowanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę/, i to w sytuacji, gdy zalecenie to nie ma odzwierciedlenia w ustaleniach planów zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium, błędne odczytanie planu co do charakteru projektowanej drogi nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem zarówno drogi zbiorcze, jak i drogi główne mogą w ograniczonym zakresie mieć wjazdy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Zamieszczenie w pkt 4 decyzji, w części mającej służyć ochronie interesów osób trzecich, ustalenia, że "realizacja ulicy wymaga likwidacji wjazdów od ul. R. zrealizowanych niezgodnie z pozwoleniami na budowę", nie odpowiada dyspozycji cytowanego art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy. Nie może być uznany za służący ochronie interesów osób trzecich fragment decyzji sformułowany jako nakaz likwidacji wjazdów czy też upoważnienie dane inwestorowi do przeprowadzenia likwidacji wjazdów na posesje stanowiące prywatną własność. Tak ten fragment został zinterpretowany przez odwołującego się, który podniósł słuszny zarzut, że wybudowany przez niego wjazd na posesję jest zgodny z pozwoleniem budowlanym. Z tego powodu należy uznać, że przytoczone postanowienie decyzji jest sprzeczne z dyspozycją omawianego przepisu, dlatego też decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z prawem.
Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Prawidłowo sformułowana informacja powinna uprzedzić inwestora, że realizacja projektowanej drogi będzie wymagać likwidacji wjazdów od ulicy, z których część - zrealizowanych niezgodnie z pozwoleniami na budowę - może być zlikwidowana w trybie przepisanym przez prawo, a co do wjazdów zbudowanych zgodnie z pozwoleniami potrzebne będzie podjęcie przez inwestora negocjacji z właścicielami posesji na temat likwidacji wjazdów.
Jeżeli analizowany tekst był traktowany przez organ I instancji jako określenie warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy/, to również należy stwierdzić, iż z ustaleń planu nie można w drodze interpretacji wyprowadzać wniosków co do obowiązku likwidacji wjazdów na posesje. Rozstrzygnięcia planu powinny kwestię tę regulować w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, a takich ustaleń nie ma w załączonych planach.
Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.