Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
Aktem notarialnym z 27 kwietnia 1976 r. zawartym w następstwie realizacji porozumienia przewidzianego art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości doszło do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa od Władysława Ch. udziału 1/4 i Pawła K. udziału 1/2 w nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym 36 o powierzchni 1.649 m2, położonej w B. przy ul. (...), zaś aktem notarialnym z 28 maja 1976 r., również zawartym w następstwie realizacji porozumienia z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości doszło do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa od Anastazji K., Władysława K. i Pawła K. nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym 37 o powierzchni 1.720 m2, położonej w B. przy ul. (...), sąsiadującej bezpośrednio z wywłaszczoną działką Nr 36. Obie działki wywłaszczono w celu realizacji spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego przez Spółdzielnię Mieszkaniową (...), której to spółdzielni na mocy aktu notarialnego z 9 listopada 1976 r. m.in. i opisane wyżej nieruchomości oddano z tym przeznaczeniem w użytkowanie wieczyste na lat 99. Następnie w wyniku scalenia działek położonych w B. w rejonie ulic (...) m.in., z działek Nr 36 i 37 powstała jedna działka o numerze 437 i powierzchni 1,0098 ha, która później uległa podziałowi na trzy działki 437/1, 437/2 i 437/3. Z akt sprawy wynika nadto, że za zgodą spółdzielni mieszkaniowej w listopadzie 1982 r. rozwiązano użytkowanie wieczyste do działki Nr 437/2, zaś decyzją Geodety Miejskiego z 14 listopada 1984 r. (...) działkę tę państwo przekazało w użytkowanie na czas nieokreślony Centrali Techniczno-Handlowej Elektroniki "U.-S." w W., które to użytkowanie przekształciło się później w Zarząd. Użytkownik na nieruchomości tej wybudował bazę serwisową odbiorników telewizji kolorowej. Decyzją Wojewody B. z 29 czerwca 1991 r. stwierdzone zostało nabycie przez użytkownika z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego m.in. powyższej działki oraz prawa własności budynku wzniesionego na niej z mocy art. 2 ust. 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/. W sierpniu 1991 r. "U.-S." połączył się z Koncernem Handlowym "T.-M." - spółka z o.o. w W. tworząc spółkę z o.o. "U.", która przejęła majątek "U.-S.". Aktem notarialnym z 17 stycznia 1995 r. spółka z o.o. "U." sprzedała m.in. działkę 437/2 małżonkom Jerzemu i Barbarze Z., tworzącym spółkę cywilną "K." z siedzibą w W., zaś w grudniu 1995 r. prawo użytkowania wieczystego nabywców zostało ujawnione w Księdze Wieczystej Nr 21930 urządzonej dla nieruchomości, w skład której wchodzi sporna działka.
W grudniu 1998 r. do Urzędu Rejonowego w B. wpłynął wniosek Pawła K. o zwrot opisanej wyżej działki z uwagi na jej niewykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. W 1999 r. do wniosku przyłączyli się spadkobiercy Władysława Ch. - Andrzej Ch. i Ewa Cz. Następstwo prawne wnioskodawców zostało potwierdzone postanowieniami sądowymi o stwierdzenie nabycia spadku.
Prezydent Miasta B., działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i zgromadzeniu dokumentacji obrazującej chronologicznie przebieg zdarzeń prawnych, dotyczących spornej działki, opisanych wyżej decyzją z dnia 4 czerwca 1999 r., powołując się na art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o odmowie zwrotu ww. działki. Organ podał, że pomimo, iż działki o numerach 36 i 37 /z których powstała sporna działka/ zostały wywłaszczone pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe, a cel powyższy nie został zrealizowany, to nie może nastąpić orzeczenie o zwrocie z uwagi na przysługujący osobie trzeciej prawo użytkowania wieczystego, ujawnione w księdze wieczystej.
W odwołaniu o tej decyzji Paweł K. podniósł zarzut naruszenia art. 9 Kpa i przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, podając, że istniejący stan prawny nieruchomości powstał z winy organów administracji publicznej, bowiem po rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego ze Spółdzielnią Mieszkaniową (...) nie doprowadzono do jej zwrotu. Aktualnie, brak jest ze strony organów jakichkolwiek działań, które zmierzałyby do polubownego załatwienia sporu np. przyznania działek zamiennych. Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie decyzji i nakazanie organowi I instancji działań w kierunku rozwiązania użytkowania wieczystego i odzyskania władztwa nad nieruchomością.
Wojewoda P. po rozpoznaniu ww. odwołania decyzją z dnia 6 lipca 1999 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazał, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej może polegać wyłącznie na przywróceniu stanu prawnego sprzed wywłaszczenia, a zatem nie może wchodzić w grę na tym etapie rozważanie ewentualności przyznania działki zamiennej. Przywrócenie prawa własności w przypadku, gdy nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej może nastąpić, gdy nieruchomość jest we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. Sporna nieruchomość jakkolwiek pozostaje własnością Skarbu Państwa to jednak jest obciążona użytkowaniem wieczystym, ujawnionym w księdze wieczystej. W takim wypadku roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, co wynika jednoznacznie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W wywiedzionej do NSA skardze na powyższą decyzję Paweł K. podtrzymał zarzuty odwołania akcentując raz jeszcze, że odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy ponoszą organy administracji, które miały obowiązek liczyć się z koniecznością zwrotu nieruchomości gdy cel wywłaszczenia przestał być aktualny. Całe uzasadnienie skargi skoncentrowało się wokół wskazywania zaniedbań organu administracji i bezprawności jego działań, polegających na rozdysponowaniu sporną nieruchomością na rzecz osób trzecich, co uniemożliwiało obecnie zwrot nieruchomości skarżącemu. Nadto skarżący w końcowej części uzasadnienia skargi sugeruje, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć w sprawie zastosowania jako, że nie obowiązywał w momencie przekazywania działek osobom trzecim oraz podkreśla, iż wojewoda pominął swój obowiązek wynikający z art. 136 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Przede wszystkim podkreślić należy, iż - wbrew sugestii strony - organ administracji rozpatrując wniosek skarżącego o zwrot działki Nr 437/2 prawidłowo zastosował w sprawie prawo materialne, oceniając roszczenie w oparciu o przepisy obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Ustawa ta uchyliła poprzednią regulację dotyczącą spraw wywłaszczeniowych /ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/ i wprowadziła zasadę stosowania nowych przepisów nawet do spraw wcześniej wszczętych, lecz nie zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. /art. 233 tejże ustawy/. Wniosek skarżącego o zwrot spornej działki złożony został w grudniu 1998 r., a zatem całe postępowanie nim zapoczątkowane toczyć się musiało przy uwzględnieniu nowej regulacji prawnej.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera zaś w dziale VII zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe" nie spotykaną poprzednio normę, określającą wprost negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci praw osób trzecich do niej. Jest to art. 229 w brzmieniu /obowiązującym na datę rozpatrywania roszczenia skarżącego/:
"Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej".
Z istoty tego przepisu wynika, że punktem odniesienia dla oceny konkretnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest jej stan prawny na datę wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., tj. na dzień 1 stycznia 1998 r. Niezależnie od tego jak się kształtuje stan faktyczny spornego gruntu i sposób jego zagospodarowania /zgody czy niezgodny z celami wywłaszczenia/ opisane z art. 229 prawa osób trzecich do niej, powstałe przed 1 stycznia 1998 r. i ujawnione przed tą datą w księdze wieczystej urządzonej dla nieruchomości, stanowią prawną przeszkodę do odzyskania gruntu przez poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych.
Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami znosi bowiem obowiązek Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego /w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości/ zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli Skarb państwa /bądź jednostka samorządu terytorialnego/ nie jest w dacie 1 stycznia 1998 r. właścicielem nieruchomości lub nie włada nią, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste osobie /osobom trzecim/, której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej.
W okolicznościach tejże sprawy jest niewątpliwym, że sporna działka znajduje się od 1995 r. w użytkowaniu wieczystym małżonków Z., których prawa w grudniu 1995 r. zostały ujawnione w urządzonej dla nieruchomości Księdze Wieczystej Nr 21930, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. (...). Ustalenie istnienia negatywnej przesłanki do zwrotu spornej nieruchomości stanowiło uzasadnioną podstawę odmowy przez organ uwzględnienia roszczenia skarżącego.
Zarzucane przez skarżącego świadome narażenie go na niemożność odzyskania działki /brak powiadomienia o możliwości ubiegania się o jej zwrot wobec oczywistego niewykorzystania na cele wywłaszczenia w momencie przeprowadzania procedury uwłaszczenia przedsiębiorstwa "U.-S."/ może być podnoszone w ewentualnym cywilnym postępowaniu odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa, opartym o zasady odpowiedzialności deliktowej.
Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd skargę oddalił /art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.